Проблемы в сфере организации закупок для нужд социального обеспечения

Социальное обслуживание в жизни человека является неотъемлемой её частью, а социальные права признаны в международном и национальном праве. Говоря о моральной стороне вопроса – понимание о социальных правах является важнейшим моментом развития человека, как личности. Ведь если не будет понимания о том, на что человек имеет право с социальной точки зрения, он может лишиться права на образование, жилище, охрану здоровья, и многих других социальных прав, которые закреплены в Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) и ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) – стратегической целью социального государства является гарантирование права человека на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и членов его семьи.

18 октября 1961 года в Турине была принята Европейская социальная Хартия, которая закрепила ряд социальных прав и свобод населения. Как следует из преамбулы хартии: «во имя обеспечения и реализации идеалов и принципов, составляющих их общее наследство и облегчающих экономический и социальный прогресс и в особенности укрепление и дальнейшую реализацию прав человека и основных свобод». 14 сентября 2000 года состоялось подписание хартии Российской Федерацией, которая признала обязательными для себя шестьдесят восемь пунктов Хартии. В соответствии с частью II статьи 14 Хартии Россия подтвердила право своих граждан на социальное обслуживание, а также обязалась содействовать созданию и деятельности служб, которые способствовали бы повышению благосостояния и развития, как отдельных лиц, так и групп в обществе в целом, а также их адаптации к социальной среде.

В России одним из важнейших источников правового регулирования вопросов социального обслуживания является Конституция, в которой Российская Федерация провозглашается социальным государством, обязующимся обеспечивать условия для достойной жизни граждан, устанавливается механизм правового регулирования, его основные принципы, на которых базируется вся система социального обслуживания.

Таким образом, Российская Федерация, как социальное государство, обязуется предоставлять должное, достойное и в достаточном размере, социальное обеспечение для своих граждан. В первую очередь это касается, конечно же, граждан, которые имеют трудности с самостоятельным финансовым обеспечением:

1. Пожилые граждане, у которых из-за возраста отпадает возможность осуществлять трудовую деятельность;
2. Инвалиды;
3. Несовершеннолетние граждане.

Нормы, относящиеся к вопросам социального обслуживания, содержатся в Федеральных законах, подзаконных актах, изданных на основе и во исполнение законов. В частности, следует особо упомянуть:

• Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 442-ФЗ);
• Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
• Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2014г. № 1236 «Об утверждении примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг»;

и другие.

Сами социальные услуги оказываются «Поставщиками социальных услуг» — юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими социальное обслуживание. Обслуживание осуществляется в трех формах: на дому, в полустационарной форме, стационарной форме (ст. 19 Федерального закона 442-ФЗ).

В качестве субъектов, предоставляющих социальные услуги, помимо традиционных организаций социального обслуживания, федерального и регионального подчинения под действие федерального законодательства попадают негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации, в том числе социально ориентированные некоммерческие организации, а также индивидуальные предприниматели. К государственным и негосударственным поставщикам социальных услуг предъявляются единые требования, они уравниваются в правах и обязанностях.

В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе) организации, связанные с социальной сферой упоминаются трижды:

Статья 29 предусматривает по результатам применения конкурентных способов ценовые преференции в размере 15% от цены контракта или от цены единицы товара, работы, услуги, если участник является организаций инвалидов или приравненной к ним общероссийской общественной организацией инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее чем 80%, и на организации, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность инвалидов в которых по отношению к другим работникам составляет не менее чем 50%, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее чем 25%.

В статье 34 оговорено право заказчиков при проведении конкурсов заключать несколько контрактов на поставки технических средств реабилитации инвалидов, либо заключать контракты с несколькими участниками при закупке услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению, услуг по организации отдыха детей и их оздоровления, в том числе по предоставлению путевок.

Статья 93 предусматривает возможность осуществление закупок государственными учреждениями образования и культуры, научными организациями, организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Однако к нашей теме отношение имеет лишь последний случай. Разберем его подробнее, поскольку среди поставщиков социальных услуг значительное место занимают государственные бюджетные учреждения.

Бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации субсидий, а также иных средств, которые отвечают требованиям Закона о контрактной системе. Бюджетные учреждения вправе осуществлять закупки, при наличии утвержденного Положения о закупках, в соответствии с Федеральным законом Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», но только при соблюдении строго определенных требований.

Необходимо обратить внимание, что государственные учреждения образования и культуры, как и другие учреждения, входящие в социальную сферу, осуществляют закупки в соответствии с общими требованиями контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем, как уже упоминалось, в федеральном законодательстве определены некоторые особенности осуществления закупок государственными учреждениями образования и культуры, научными организациями, организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе). К примеру, если сумма не превышает сумму 600 тыс. руб., то она может быть осуществлена как закупка товаров (работ, услуг) у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Еще одним обязательным условием в указанном случае является то, что годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить как закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не должен превышать 5 млн руб. или не должен превышать 50% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем 30 млн руб.

Как мы видим, из перечня организаций, которым Законом о контрактной системе предоставлены «закупочные преференции», явными признаками организации, осуществляющей социальное обслуживание, обладают лишь организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. То есть из всего разнообразия таких организаций, в Федеральный закон № 44-ФЗ попал только один вид, оказывающий стационарное социальное обслуживание.

Исходя из анализа данных официального сайта Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС), доля закупок бюджетных учреждений социальной сферы из всех бюджетных учреждений составляет около 40%. С большим отрывом среди них лидируют образовательные учреждения, следом – учреждения культуры и здравоохранения. И лишь около 4% — бюджетные учреждения системы социального обслуживания. То есть на фоне всех заказчиков, вместе взятых, эта цифра будет стремиться к десятым, если не сотым долям процента. Про суммы контрактов даже и говорить не стоит, в абсолютном большинстве случаев речь идет о нескольких сотнях тысяч рублей.

Следует отметить несколько проблемных моментов. Например, практически все бюджетные учреждения социальной сферы показали превышение сложившейся экономии над плановым значением. В основном значительное снижение цены наблюдается при закупках лекарственных препаратов. Одна из причин такой экономии — поставки аналогов (в том числе отечественного производителя) с меньшей стоимостью, что приводит к резкому снижению цены контракта.

Другая проблема — в принципе неприспособленность действующего законодательства для проведения конкурентных процедур в области соцобеспечения, что наглядно видно на примере науки и культуры.

Проблемы в сфере закупок вообще типичны для всех организаций социального обслуживания. Процедуры носит длительный характер, в условиях нестабильности цен потенциальные поставщики не принимают участие в торгах. Откровенно говоря, суммы просто неинтересны им. В результате закупки признаются несостоявшимися и организации остаются без остро необходимых товаров. Часто поставщики уклоняются от исполнения контрактов, требуют изменить стоимость поставляемой продукции, ссылаясь на внешние экономические факторы.

Нельзя не отметить и такие наболевшие для всей закупочной системы проблемы, как демпинг и незащищенность заказчиков от недобросовестных поставщиков и фирм-однодневок.

Всё это приводит к невозможности организации бесперебойного обеспечения нужд инвалидов, граждан пожилого возраста, детей-сирот и иных граждан, имеющих право на социальное обслуживание.

В качестве иллюстрации неприспособленности сегодняшнего законодательства о контрактной системе к закупкам для нужд социальных организаций приведу несколько примеров:

Государственное бюджетное учреждение города Москвы «Научно-практический реабилитационный центр». Предмет контракта: поставка валиков для массажа. Цена контракта: 241 120 рублей. Согласно сведениям, размещенным в ЕИС, по окончании срока подачи заявок подана только одна заявка, да и та не соответствовала требованиям. Как следует из условий контракта, валики требуются уже через три недели и есть очень большие сомнения, что учреждение будет обеспечено валиками в требуемый срок. Вероятно, придется использовать обычные подушки, а они мало того, что не приспособлены для массажа, так их использование повлечет за собой еще и дополнительные траты, поскольку подушки, скорее всего, придут в негодность.

Следующий пример: Государственное бюджетное учреждение города Москвы «Центр содействия семейному воспитанию «Сколковский» департамента труда и социальной защиты населения города Москвы. Выполнение работ по текущему ремонту входных групп ГБУ. На эту закупку вообще не было подано ни одной заявки. А это, на минуту – стройка! Самый лакомый кусок для поставщиков, несмотря на сумму в 107 987 рублей.

Но ладно, входить в учреждение можно и без мраморной облицовки, ничего катастрофичного для нуждающихся слоев населения в этом нет. А вот нагрудники для кормления младенцев – это уже серьезнее некуда. Государственное бюджетное учреждение города Москвы «Центр социальной поддержки и реабилитации детей-инвалидов «Роза ветров» департамента труда и социальной защиты населения города Москвы, закупка нагрудников. Цена контракта: 498 750 рублей. Итог — односторонний отказ от исполнения контракта.

Тем же закончились закупки Государственного бюджетного учреждения города Москвы «Территориальный центр социального обслуживания «Фили-Давыдково» и Государственного бюджетного учреждения города Москвы «Центр социальной поддержки и реабилитации детей-инвалидов «Формула роста» департамента труда и социальной защиты населения города Москвы. И если в первом случае, нуждающиеся граждане пострадают лишь морально, поскольку не смогут увидеть выступления творческих коллективов на мероприятиях, которые планировалось организовать для них за 79 316 рублей, то второй случай может иметь самые серьезные последствия, поскольку сорван контракт на техническое обслуживание и текущий ремонт холодильного оборудования всего лишь на 242 374 рублей. Что может случится при выходе из строя холодильника, где хранятся лекарства, объяснять не стоит.

И совсем печальная история Государственного бюджетного учреждения города Москвы «Дом-интернат для сопровождаемого проживания «Гурьевский» департамента труда и социальной защиты населения города Москвы. Предмет закупки: выполнение работ по капитальному ремонту здания. Цена контракта: 1 333 000 рублей. Подано много заявок, но часть отозваны. Осталось достаточно, но – дважды отказ от заключения контракта или уклонение участника от заключения контракта (двух победителей), а с третьим контракт расторгнут в связи с односторонним отказом от исполнения.

Основная же проблема организации закупок в сфере социального обслуживания для России не нова. Государство не способно предугадать необходимые затраты на социальное обслуживание, а соответственно не способно выделить суммы, которые реально будут покрывать расходы на нужды инвалидов, пенсионеров и так далее. Поэтому огромное количество социальных закупок признаются несостоявшимися.

Подводя итог и обобщая, приходится констатировать, что указанные организации испытывают большие проблемы при организации закупок по целому ряду причин. Кроме того, большое влияние оказывает и нестабильная экономическая ситуация, которая негативно влияет на количество желающих участвовать в закупках. Наблюдаются большое количество случаев отказа победителей от подписания контрактов или расторжений контрактов по причине невозможности или нежелания их исполнения.

Но, как уже говорилось, законодательством о контрактной системе не предусмотрена возможность закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) организациями социального обслуживания, предоставляющих социальные услуги на дому, в полустационарной форме, в стационарной форме, кроме организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Решением этой проблемы может стать даже не выведение таких закупок из-под действия закона, а хотя бы включение их перечень случаев, попадающих под действие п. 5 ст. 93 Закона о контрактной системе «Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)».

Поэтому считаю целесообразным внести    в    п. 5    ч. 1    ст. 93    Закона о контрактной системе изменения, дополнив пункт словами «организацией социального обслуживания, предоставляющей социальные услуги на дому, в полустационарной форме, стационарной форме».

Ведь факт того, чья жизнь и здоровье инвалидов, пенсионеров, детей-сирот должен быть важнее для государства, чем организация, например, очередной стройки закреплён в самой Конституции.