Журнал Прогосзаказ

Практика применения дополнительных требований в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571

25 Июн 2026 О закупках по Закону № 44-ФЗ

Автор статьи: Гасан Хидиров

Новые правила предоставления национального режима в 2025 г. остаются обсуждаемой темой в профессиональном сообществе специалистов в сфере закупок. На этом фоне споры вокруг установления и применения дополнительных требований в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571 (далее — ПП РФ № 2571) хоть и ушли на второй план, но по-прежнему остаются одними из самых часто встречающихся и острых.

В правоприменительной практике до сих пор продолжаются баталии вокруг возможности подтверждения опыта договорами субподряда, сопоставимости предметов договоров, а также возможности учета опыта по договору, находящемуся на стадии исполнения.

Эти и другие вопросы мы разберем в настоящей статье на примерах из судебной практики. В статье будут приводиться только решения окружных судов, как имеющих наибольшее правовое значение по сравнению с решениями судов первой и апелляционной инстанций.

Споры о выборе позиции приложения к ПП РФ № 2571, в соответствии с которой к участникам закупки предъявляются дополнительные требования

1. Требование о наличии опыта по текущему ремонту дорог не ограничивает участников, имеющих опыт капитального ремонта

Управление ФАС России обратилось в суд о признании торгов и заключенного по их итогам контракта недействительными. Антимонопольный орган указал, что предметом закупки являлись работы по капитальному ремонту дорог, при этом заказчик необоснованно установил требования к участникам закупки в соответствии с поз. 18 приложения к ПП РФ № 2571 (работы по текущему ремонту, содержанию автомобильной дороги), тогда как должен был выбрать поз. 17 приложения к ПП РФ № 2571 (работы по капитальному ремонту автомобильной дороги).

При этом исполнитель по контракту имел соответствующий опыт выполнения капитального ремонта дорог и вместе с заказчиком оспаривал исковые требования УФАС.

Суд установил, что указанные в техническом задании работы относились к капитальному ремонту и формально в действиях заказчика действительно имелись нарушения требований Закона № 44-ФЗ, однако этого оказалось недостаточно для признания сделки недействительной.

По мнению суда, заключение оспариваемого контракта не повлекло за собой нарушения принципов открытости и прозрачности, а также ограничение конкуренции и необоснованное сокращение числа участников закупки. Исходя из буквального толкования поз. 18 приложения к ПП РФ № 2571, участником аукциона могли быть представлены альтернативно сведения об опыте либо по текущему, либо по капитальному ремонту, поскольку для законодателя очевидно, что опыт в более трудозатратном капитальном ремонте превосходит менее трудозатратный опыт в текущем ремонте. Следовательно, участники с опытом капитального ремонта также могли участвовать в спорной закупке.

Суд также принял во внимание, что исполнитель имел опыт проведения капитального ремонта автомобильных дорог, а также факт принятия работ по контракту в полном объеме и без замечаний.

Суд напомнил, что предъявление формального иска о признании исполненной сторонами сделки недействительной, без установления конкретного субъекта, чьи права заключенной сделкой нарушены и могут быть восстановлены в связи с признанием ее недействительной, нарушает один из основных принципов гражданских правоотношений, а именно обеспечение правоприменителем стабильности, предсказуемости и надежности гражданского оборота, достижения баланса между частными и публичными интересами, то есть то, чему в наибольшей мере соответствует сохранение сделки.

Вышестоящие суды оставили данное решение в силе[1].

2. К участникам закупки услуг по санаторно-курортному лечению дополнительные требования могут предъявляться одновременно с требованием о наличии лицензии

Закупались услуги по организации отдыха детей и их оздоровления в целях социального обеспечения. Согласно техническому заданию объектом закупки являлось лечение детей-инвалидов с заболеваниями «детский церебральный паралич», «синдром Дауна», «аутизм» в различных формах в части предоставления санаторно-курортного лечения. Также было предусмотрено оказание медицинских услуг по следующим профилям: педиатрия, неврология, кардиология, ревматология-ортопедия, пульмонология.

В ходе внеплановой проверки антимонопольный орган посчитал нарушением одновременное установление заказчиком как требования о наличии лицензии на медицинскую деятельность, так и дополнительных требований к участникам закупки на основании поз. 35 приложения к ПП РФ № 2571.

По мнению контрольного органа, услуги по санаторно-курортному лечению и услуги по организации отдыха детей и их оздоровлению имеют разные цели, являются различными видами услуг, а также имеют различный порядок оказания.

Но суд не согласился с такими выводами[2].

Организации отдыха детей и их оздоровления, открываемые на базе санатория, санатория-профилактория, санаторного оздоровительного лагеря круглогодичного действия, включены в номенклатуру медицинских организаций, утвержденную приказом Минздрава России от 06.08.2013 № 529н, и отнесены к числу лечебно-профилактических медицинских организаций, которые подлежат лицензированию в соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.06.2021 № 852 «О лицензировании медицинской деятельности».

Предусмотренные в извещении требования не препятствуют участию в конкурсе, не предрешают исход закупки, не создают преимущества конкретному лицу, а в данной ситуации направлены прежде всего на определение победителя конкурса — лица, наиболее соответствующего потребностям заказчика при оказании услуг по объекту закупки.

3. Услуги по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов не сопоставимы с услугами по рекультивации земель

Участник закупки обжаловал результаты конкурса, потребовав признать торги и заключенный по их итогам контракт недействительными. С его точки зрения, требование о наличии опыта по договорам с одновременным выполнением работ по ликвидации и рекультивации было установлено неправомерно.

Однако суд не согласился с данным доводом[3]. Как следует из подп. «б» п. 3 ПП РФ № 2571, в случае, когда в графе «Дополнительные требования к участникам закупки» предусмотрено несколько видов опыта выполнения работ, соответствующим требованию о наличии опыта выполнения работ является участник закупки, обладающий хотя бы одним из таких видов опыта. Однако заказчик применил поз. 40 приложения к ПП РФ № 2571, предусматривающую «наличие опыта исполнения участником закупки договора, предусматривающего выполнение работ по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов, по рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства и потребления, в т. ч. которые не предназначались для размещения отходов производства и потребления». Таким образом, в этой позиции оба вида работ объединены законодателем в единую группу и нет перечня конкретных видов опыта (как, например, в поз. 2, 7–12 приложения к ПП РФ № 2571). Соответственно, основания для применения подп. «б» п. 3 ПП РФ № 2571 отсутствовали.

Возможность подтверждения опыта договором субподряда

Практика по этому вопросу разная и зависит от конкретных обстоятельств дела. Рассмотрим несколько характерных случаев.

1. Лицо, выполнявшее строительно-монтажные работы на объекте капитального строительства в качестве субподрядчика, не признается лицом, имеющим опыт строительства

Конкурсная комиссия отклонила заявку участника, посчитав, что выполнение работ по договору субподряда не может быть признано соответствующим дополнительным требованиям, установленным поз. 17 приложения к ПП РФ № 2571.

Антимонопольный орган признал отклонение незаконным, пояснив, что представленный участником договор субподряда заключался в целях исполнения договора по правилам Закона № 223-ФЗ, следовательно, может подтверждать опыт участника в выполнении им работ по капитальному ремонту автомобильной дороги.

Суды трех инстанций также подтвердили обоснованность подхода антимонопольного органа. Договор субподряда, подтверждающий наличие опыта, заключен между генеральным подрядчиком и обществом в рамках исполнения муниципального контракта, заключенного, в свою очередь, между генподрядчиком и МКУ «Главстрой» (заказчик) в соответствии с Законом № 223-ФЗ. В силу данного обстоятельства указанный договор отвечает требованиям, установленным ПП РФ № 2571, а потому у конкурсной комиссии отсутствовали основания для признания заявки участника не соответствующей положениям Закона № 44-ФЗ.

При этом суды указали, что действующее законодательство о контрактной системе в сфере закупок не предусматривает необходимости представления документов, подтверждающих опыт выполнения соответствующих работ исключительно в качестве генерального подрядчика. В связи с этим для определения наличия у участника открытого конкурса опыта по выполнению соответствующих работ не имеет значения, в каком качестве он являлся их исполнителем — в качестве генподрядчика или субподрядчика.

Ключевым фактом выступает исполнение соответствующих видов работ в необходимом объеме (стоимости). Опыт по выполнению работ в качестве генерального подрядчика, по мнению судов, не является обязательным условием для участия в проведенной закупке и не может служить основанием для отклонения поданной заявки.

Однако Верховный Суд РФ отменил определения нижестоящих судов и принял новый судебный акт[4].

Результат работ субподрядчика должен соответствовать условиям договора, заключенного между генеральным подрядчиком и субподрядчиком, а не государственному или муниципальному контракту, тогда как генеральный подрядчик несет ответственность перед заказчиком за выполнение работ независимо от привлечения им субподрядчиков. В связи с этим лицо, выполнявшее в качестве субподрядчика строительно-монтажные работы на объекте капитального строительства, не может являться лицом, имеющим опыт строительства (реконструкции) объекта капитального строительства в совокупном объеме возникающих обязательств[5].

Учитывая изложенное, у конкурсной комиссии имелись основания для отклонения заявки участника на проведение капитального ремонта дороги в связи с неподтверждением соответствующего опыта работ[6].

2. Учет опыта по договору субподряда в рамках ПП РФ № 2571 допускается

Закупались работы по строительству отдельного пожарного поста на два машино-места (поз. 8 приложения к ПП РФ № 2571). Заявка одного из участников закупки была отклонена в связи с тем, что представленный в ее составе договор субподряда не содержал информации о наименованиях и объемах работ, подлежащих выполнению, а также о стоимости таких работ согласно локальным сметным расчетам, указанным в п. 1.2 раздела 1 представленного договора.

Контрольный орган и суд признали действия заказчика неправомерными в связи со следующим:

договор субподряда, акты приемки законченного строительством объекта подтверждают выполнение работ не менее чем за 5 лет до окончания подачи заявок, цена исполненных по договору обязательств составляет не менее 40 % от НМЦК;
все необходимые приложения к договору были представлены, а именно приложение № 1, которое содержит сводку смет по объекту, наименование работ (общестроительные работы, отделочные работы, система водоснабжения и канализации, наружные сети канализации) и общую сметную стоимость;
при рассмотрении жалобы по существу антимонопольный орган не ограничился формальным подходом, а обратился к информации, размещенной в открытом доступе в ЕИС, сравнив ведомости объемов работ, и установил соответствие с объемами и видами работ, указанными в актах о приемке выполненных работ.

Суд кассационной инстанции оставил решение суда без изменений[7].

3. Опыт по субподрядным договорам, заключенным с целью исполнения контракта по Закону № 44-ФЗ, подтверждает соответствие дополнительным требованиям

Между заказчиком и подрядчиком был заключен договор на выполнение работ по техническому обслуживанию и текущему ремонту линий наружного освещения.

Для победы в данной закупке подрядчик подтвердил наличие опыта по поз. № 18 приложения к ПП РФ № 2571 «Работы по ремонту, содержанию автомобильной дороги».

При этом для подтверждения опыта по п. 1–3 поз. 18 приложения к ПП РФ № 2571 участнику закупки необходимо представить сведения о контрактах, заключенных в рамках Закона № 44-ФЗ, или договорах, заключенных в соответствии с Законом № 223-ФЗ, что предусмотрено абз. 6 подп. «б» п. 3 ПП РФ № 2571.

После заключения контракта заказчик обнаружил, что представленный в качестве подтверждения опыта договор является договором субподряда, заключенным с целью исполнения контракта по Закону № 44-ФЗ, информация о котором размещена в ЕИС. Посчитав, что договор субподряда не соответствует требованиям ПП РФ № 2571, заказчик потребовал признать контракт недействительным.

Однако суд не согласился с подобным подходом[8].

По мнению суда, в ПП РФ № 2571 отсутствует запрет на представление в качестве документов об опыте договора, предусматривающего выполнение работ на условиях субподряда по ремонту, содержанию автомобильной дороги или по капитальному ремонту автомобильной дороги (п. 1, 2 поз. 18 приложения к ПП РФ № 2571), если такой договор заключен в соответствии с Законом № 44-ФЗ или Законом № 223-ФЗ.

Действующее законодательство о контрактной системе не предусматривает необходимость представления документов, подтверждающих опыт выполнения соответствующих работ исключительно в качестве генерального подрядчика. В связи с этим для определения наличия у участника закупки опыта по выполнению соответствующих работ не имеет значения, в каком качестве он являлся их исполнителем, в качестве генподрядчика или субподрядчика[9].

Подтверждение наличия опыта контрактом, находящимся на исполнении

Как показывает практика, многое зависит от того, что это за контракт.

1. По общему правилу контракт, находящийся на этапе «исполнение», не подтверждает соответствие участника закупки дополнительным требованиям.

Комиссия заказчика посчитала, что участник закупки не подтвердил свое соответствие дополнительным требованиям. Участник обжаловал это решение в арбитражный суд.

Заказчик в защиту своей позиции указал, что подтверждающий опыт муниципальный контракт на момент рассмотрения заявки не был исполнен и имел статус «исполнение». Муниципальный контракт считается исполненным после выполнения в полном объеме сторонами своих обязательств. Полное исполнение сторонами взятых на себя обязательств по договору (контракту) включает в себя приемку поставленного товара, выполнение работ, оказание услуг (их результатов) и последующее внесение платы заказчиком. Цена представленного контракта составляет 92,44 млн руб., актов по контракту представлено на сумму 39,67 млн руб., также на электронной площадке размещены судебные акты арбитражных судов по спорам относительно исполнения контракта.

Оценив основание отклонения заявки истца, суды первой и апелляционной инстанций поддержали требования участника. Суды пришли к выводу о том, что заказчик фактически основывался только на недостоверных сведениях о статусе контракта, указанных в ЕИС, и необоснованно не принял во внимание представленные заявителем надлежащие и достаточные доказательства, опровергающие актуальность сведений, содержащихся в ЕИС, учитывая, что указание в реестровой записи информации о статусе контракта «исполнение завершено» зависит исключительно от добросовестности действий заказчика.

Однако суд кассационной инстанции определения нижестоящих судов отменил[10] в связи со следующим:

представленные обществом в составе заявки в подтверждение соответствия дополнительным требованиям акты выполненных работ, информация о судебных делах не подтверждают исполнение контракта на весь объем (92,44 млн руб.);
согласно сведениям из ЕИС на момент рассмотрения заявок на участие в спорной закупке, а также публикации итогового протокола указанный контракт имел статус «исполнение»;
контракт считается исполненным после выполнения своих обязательств сторонами в полном объеме, а полное исполнение сторонами взятых на себя обязательств по контракту включает в себя в т. ч. оплату заказчиком результатов исполнения контракта.

Следовательно, у комиссии заказчика имелись правовые основания для отклонения заявки общества по причине неподтверждения им своего соответствия дополнительному требованию.

2. Если часть работ по контракту жизненного цикла приняты и оплачены, то такой опыт подтверждает соответствие участника дополнительным требованиям, даже если контракт не исполнен полностью.

Закупались работы по капитальному ремонту автомобильной дороги. Заявка одного из участников была отклонена в связи с тем, что контракт, подтверждающий соответствие данного участника дополнительным требованиям, в ЕИС находится на стадии исполнения, а значит, не может подтверждать наличие опыта.

Обосновывая свою позицию в рамках судебного спора, заказчик указал следующее:

срок исполнения контракта установлен до 31 декабря 2025 г., а в силу императивных положений ПП РФ № 2571 подтвержденным опытом исполнения договора строительного подряда признается только исполненный договор; не имеет значения, предусматривалось ли предметом договора выполнение одного или нескольких видов работ;
законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок не предусмотрена возможность учета неисполненного контракта (договора) в целях оценки заявки участника закупки и/или подтверждения наличия у участника закупки опыта поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг;
контракт, исполненный в части определенного этапа, в т. ч. в отношении определенных видов работ, не тождественен исполненному контракту (договору).

Проанализировав контракт жизненного цикла, представленный участником закупки в качестве подтверждения наличия опыта, суды установили, что он имеет два предмета: выполнение работ по реконструкции и по содержанию автомобильной дороги. При этом по каждому из предметов контракта отдельно установлены сроки, стоимость (сметы, графики и др.) и порядок приемки работ.

Работы по реконструкции на момент подачи заявки на участие в спорной закупке были выполнены в полном объеме, объект принят в эксплуатацию заказчиком, работы оплачены, а сумма исполненных обязательств соответствует требованиям, указанным в поз. 17 приложения к ПП РФ № 2571. Работы по реконструкции автомобильной дороги сопоставимы с предметом спорной закупки, в связи с чем заявка участника должна была быть признана соответствующей требованиям закупки.

Данные нарушения привели к признанию результата торгов недействительными[11].

Возможность установления дополнительных требований, предусмотренных различными позициями приложения к ПП РФ № 2571

Как и в других случаях, оценка действий заказчиков обусловлена обстоятельствами конкретного дела (в первую очередь спецификой объекта закупки).

1. Одновременное установление дополнительных требований по двум позициям приложения к ПП РФ № 2571 может быть обусловлено спецификой закупаемых работ.

При закупке работ по техническому обслуживанию и ремонту систем вентиляции, кондиционирования и диспетчеризации заказчик установил дополнительные требования к участникам одновременно по двум позициям — 5 и 14 — приложения к ПП РФ № 2571.

Антимонопольная служба посчитала такие действия необоснованными, однако суд допустил установление подобных требований.

Установление к участникам закупки двух дополнительных требований (по поз. 5, 14 приложения к ПП РФ № 2571) объясняется в настоящем случае спецификой закупаемых заказчиком услуг: участнику аукциона необходим доступ в помещения, в которых хранятся музейные предметы, ценности, коллекции, архивные документы. В этом случае недостаточно иметь только опыт исполнения договора, предусматривающего выполнение работ, оказание услуг по техническому обслуживанию зданий, сооружений. Участник в обязательном порядке должен иметь и опыт исполнения договора, предусматривающего выполнение работ, оказание услуг, связанных с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, библиотеки, к системам обеспечения безопасности и/или сохранности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда.

Заказчик вправе предъявить требования к участникам закупки, исходя из того, что в комплекс зданий входит три объекта культурного наследия федерального значения и один вновь выявленный объект культурного наследия, на которые в установленном порядке оформлены охранные обязательства, а услуги подлежали оказанию в помещениях, в которых хранятся музейные ценности, невозможные к восстановлению в случае их повреждения или утраты.

При этом применение дополнительного требования в соответствии с поз. 5 приложения к ПП РФ № 2571 не может заменить необходимого опыта по оказанию услуг по техническому обслуживанию зданий, сооружений, предусмотренного поз. 14 данного приложения.

Заказчиком объединены в одном лоте только одни работы и услуги, которые не могут образовывать разные товарные рынки. Данные дополнительные требования были установлены только с одной целью: получить опытного исполнителя по контракту, который в процессе исполнения своих обязательств не нанесет непоправимый вред музейным предметам и объектам культурного наследия.

Как итог, решение и предписание антимонопольного органа были признаны не соответствующими закону[12].

2. Объединение в один лот работ, предусматривающих различные виды дополнительных требований к участникам закупки, может свидетельствовать об ограничении конкуренции.

Заказчик объединил в один лот переустройство магистрального газопровода (на 1 млрд руб.) и строительство транспортировочной развязки (еще на 1 млрд руб.) в один лот.

На закупку была подана только одна заявка, при этом ФАС России отказала заказчику в согласовании заключения контракта с единственным поставщиком, мотивируя это тем, что объединение в один лот выполнения работ по реконструкции автомобильной дороги и работ по переустройству магистральных газопроводов приводит к ограничению конкуренции, поскольку указанные работы образуют разные рынки, не обладают какими-либо родовыми, однородными признаками, а также не имеют функциональной и технологической связи между собой, что приводит к необоснованному ограничению количества участников закупки.

Данное решение было обжаловано в суде. Суды первой и апелляционной инстанций признали решение контрольного органа незаконным, однако кассация определения нижестоящих судов отменила, ввиду наличия существенных замечаний.

Среди прочего, окружной суд указал, что суды безосновательно уклонились от оценки следующего довода ФАС России: по смыслу положений ПП РФ № 2571 работы по строительству, реконструкции автомобильной дороги и работы по строительству, реконструкции линейного объекта, которым является магистральный газопровод, законодательно между собой разделяются. Антимонопольный орган указывал, что от участников закупки требуется соответствующий опыт при проведении закупки либо на выполнение работ по строительству, реконструкции автомобильной дороги, либо — по строительству, реконструкции линейного объекта.

При этом установление заказчиками одновременно двух позиций, предусмотренных приложением к ПП РФ № 2571, не допускается, поскольку это приводит к неправомерному укрупнению лота и, как следствие, к необоснованному ограничению количества участников закупки, поскольку указанные работы, услуги образуют разные товарные рынки и не имеют функциональной и технологической связи между собой.

Окружной суд постановил направить дело на новое рассмотрение[13].

Отсутствие у участника закупки специальной правоспособности является основанием для отказа в принятии к рассмотрению по существу жалобы

Заказчиком проводился конкурс на выполнение работ по капитальному ремонту линейного объекта. К участникам закупки предъявлялись дополнительные требования в соответствии с поз. 11 приложения к ПП РФ № 2571.

Антимонопольный орган признал обоснованной жалобу, в которой оспаривались положения порядка рассмотрения и оценки конкурсных заявок, разработанные в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604.

Обжалуя решение контрольного органа в суд, заказчик в обоснование своих требований указал, что при вынесении решения управлением не учтено отсутствие у заявителя жалобы прав и законных интересов, которые были нарушены, поскольку он не обладал необходимой специальной правоспособностью, а именно не соответствовал дополнительным требованиям по ПП РФ № 2571.

Суд признал решение УФАС незаконным. Действительно, право подачи жалобы в контрольный орган в сфере закупок в порядке, установленном главой 6 Закона № 44-ФЗ, предоставлено участнику закупки при условии, если обжалуемые действия (бездействие) субъекта контроля нарушают права и законные интересы такого участника закупки. Контрольный орган в сфере закупок отказывает в принятии жалобы к рассмотрению по существу, если жалоба подана с нарушением требований ст. 105 Закона № 44-ФЗ.

Несоответствие участника закупки установленным в извещении о закупке дополнительным требованиям является основанием для отказа контрольным органом в принятии к рассмотрению по существу жалобы в отношении закупки, при осуществлении которой к участникам закупки предъявляются дополнительные требования[14].

Опубликовано в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2025. № 11.

[1] Постановление АС Восточно-Сибирского округа от 15.05.2025 по делу № А19-15565/2024.

[2] Решение АС Волго-Вятского от 19.06.2025 № А39-5235/2024.

[3] Постановление АС Волго-Вятского округа от 24.07.2025 № А17-9462/2023.

[4] Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 20.02.2025 по делу № А58-6594/2023.

[5] Данная позиция ранее была высказана в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 21.10.2024 № 304-ЭС24-7382.

[6] Аналогично постановление АС Уральского округа от 30.06.2025 № А71-20990/2022, в котором была сделана ссылка на правовую позицию из рассматриваемого определения. См. также постановление АС Московского округа от 09.07.2025 № А40-221681/2024, в котором были сделаны сходные выводы.

[7] Постановление АС Северо-Западного округа от 10.06.2025 № А52-3924/2024.

[8] Постановление Пятого ААС от 21.05.2025 № А24-5773/2024.

[9] Аналогичная правовая позиция поддержана в определении Верховного Суда РФ от 21.07.2021 № 307-ЭС21-11283 по делу № А56-54430/2020.

[10] Постановление АС Западно-Сибирского округа от 26.08.2025 № А75-13292/2024.

[11] Постановление АС Западно-Сибирского округа от 15.07.2025 № А02-1716/2024.