Закрытые закупки для государственных и муниципальных нужд
Законодательством о закупках предусмотрен особенный инструмент, который называется «закрытая закупка». Может показаться на первый взгляд, что это некие секретные закупки «для своих», на которых происходит приобретение какой-то очень и очень специфической продукции. Однако на деле это не совсем так.
Да, закрытая закупка в контрактной системе проводится не всегда, а лишь в определенных законодательством случаях. В этом случае она является не правилом, а исключением из правила.
Но по своей сути закрытая закупка — это обыкновенная, известная всем конкурентная закупка. И проходит эта закупка по правилам, регламентированным законодательством в той же мере, в которой регламентировано проведение всех прочих конкурентных закупок. В Законе № 44-ФЗ регламентированы два закрытых электронных способа закупки: закрытый электронный конкурс и закрытый электронный аукцион. Они мало чем по своей сути отличаются от открытого конкурса и открытого аукциона. И закупают на них как правило самые обычные товары, работы и услуги. Ключевое отличие закрытой закупки от привычной открытой закупки сводится к требованию о защите информации.
Однако уже на уровне понятийного аппарата существует смешение двух близких, но не идентичных понятий — закупка с ограниченным участием (закрытая по кругу участников) и закупка в закрытом контуре (закрытая закупка в собственном смысле этого слова). Они соотносятся как общее и частное: всякая закрытая закупка, проходящая в закрытом контуре, является закрытой по кругу участников, но не всякая закупка с ограниченным участием проходит в закрытом контуре.
Сам же закрытый контур необходим для обеспечения защиты той информации, которой обмениваются заказчик и поставщик в ходе проведения закупки. Такая защита установлена законодателем не только для защиты государственной тайны, но и в том случае, когда посторонним не должны стать известными ведомственные секреты, специальные технологии, данные о ведомственных потребностях и т. п.
Проще говоря, закрытая закупка не является секретной для ее участников, но сведения о ней не должны быть известны третьим лицам. А участником закупки может стать любой поставщик, прошедший аккредитацию на электронной площадке и подтвердивший свое согласие не разглашать ту информацию, которая станет известна ему в ходе закрытой закупки.
Сегодня закрытые закупки проводятся в России на трех электронных площадках: АСТ ГОЗ, ЭТП ГПБ и ЭТП РФ. Каждая из них получила подтверждение ФСТЭК о том, что технология шифрования информации в закрытом контуре достаточная для защиты от недобросовестных посягательств. При этом три площадки различаются как технологиями такого шифрования, так и спектром инструментария, доступного пользователям закрытого контура. Например, помимо упомянутых выше конкурса и аукциона, в закрытом контуре может быть доступна малая электронная закупка, получение информации о ценах поставщиков, просто электронная витрина с товарами, доступными для приобретения в закрытом формате, и т. д.
Подключение пользователя к закрытому контуру, будь то потенциальный заказчик или потенциальный поставщик, как правило не составляет особой технологической сложности. Оно складывается из двух основных этапов: установление сертификата шифрования данных и проверки техническими специалистами электронной торговой площадки корректности подключения к закрытому контуру и обеспечения защиты информации. Обычно вся процедура занимает пару дней.
Важно подчеркнуть: по общему правилу, закрытая закупка не означает работы с государственной тайной. Она не требует получения допусков, создания пресловутого «первого отдела» и других традиционных мер секретности. Но соблюдать конфиденциальность информации, полученной на ЭТП в ходе закрытой закупки, и заказчику, и поставщику все же придется.
Случаи проведения закрытой закупки
Законом № 44-ФЗ предусмотрен довольно широкий круг ситуаций, в которых заказчик имеет право или даже прямую обязанность заключить контракт по итогам закрытой закупки. И это далеко не только обеспечение федеральных нужд, сведения о которых составляют государственную тайну, или транспортировка драгоценных металлов и музейных предметов. Если изначально случаи проведения закрытой закупки действительно являлись редчайшими и экзотическими, то в последнее время перечень таких ситуаций неуклонно расширяется.
Так, например, право на проведение закрытых закупок предоставлено всем органам государственной власти, подведомственным им учреждениям и даже унитарным предприятиям, работающим в сфере обороны, безопасности, внутренних дел и управления государственным материальным резервом. Разумеется, в закрытом режиме проводятся любые закупки на создание, модернизацию, поставку, ремонт, сервисное обслуживание, утилизацию вооружений, военной и специальной техники. В реальности ведомственные закупки для нужд обороны и безопасности далеко не ограничиваются созданием и модернизацией оружия, но, несмотря на это, все они проводятся в закрытом режиме.
Такой же порядок проведения закупок предусмотрен для Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» и подведомственных ей предприятияй. В частности, закрытый режим используют для закупок на проведение работ по исследованию и использованию космического пространства, для закупок по созданию космических материалов и космических технологий, для проведения работ по модернизации, поставке, ремонту, сервисному обслуживанию, космической техники, по разработке, производству и поставке объектов космической инфраструктуры и т. д. и т. п.
Еще более широкий круг заказчиков, проводящих закрытые закупки, образуют те ведомства, учреждения и предприятия, «в отношении которых иностранными государствами, совершающими недружественные действия в отношении Российской Федерации, граждан Российской Федерации или российских юридических лиц, введены политические или экономические санкции». В данном случае не имеет значения предмет закупок. Ведь если закрытый режим закупок для нужд обороны или, например, развития космоса обусловлен в первую очередь задачами по защите секретной информации, то закрытые закупки подсанкционных заказчиков направлены в первую очередь на защиту поставщиков от т. н. «вторичных санкций».
В рамках противодействия санкционному давлению условие о проведении закрытой закупки может содержаться в рамках договора о предоставлении субсидий или бюджетных инвестиций из федерального бюджета даже тем заказчикам, которые не упомянуты выше.
Наконец, для любых закупок, проводимых судами или просто предназначенных для обеспечения деятельности судей, могут применяться закрытые конкурентные способы.
Все эти случаи объединены одной логикой: даже информация, не являющаяся государственной тайной, в текущих условиях может требовать защиты. Эта защита нужна тогда, когда разглашение чувствительной информации создает риски для заказчика или для поставщика. Закрытые закупки по своему целевому назначению представляют собой механизм такой защиты.
Таким образом, инструмент, предназначенный изначально сугубо для защиты государственной тайны и секретности новейших вооружений, с каждым годом все шире применяется при заключении государственных и муниципальных контрактов. В закупках государственных корпораций и субъектов естественных монополий наблюдается та же тенденция, только масштабы применения закрытых закупок еще больше. Ведь если изначально закрытыми в этой сфере были действительно секретные закупки — например, связанные с ядерной энергетикой — то начиная с 2022 г. в закрытом режиме обязаны проводить свои конкурентные закупки все субъекты Закона № 223-ФЗ, в отношении которых хотя бы одним иностранным государством введена хотя бы одна санкция.
Порядок проведения закрытой закупки
Проведение государственных и муниципальных закупок в закрытом контуре — это в сегодняшних условиях уже не отдельные экстраординарные ситуации, а повседневная работа широкого круга заказчиков. Соответственно, и для поставщика, желающего иметь стабильный рынок сбыта, закрытые закупки становятся ординарном каналом продвижения своей продукции. Но пока еще не все поставщики освоили этот инструмент, такая продажа в закрытом контуре возможна в условиях умеренной конкуренции: среднее число участников закрытой закупки все еще ниже, чем в классических открытых закупках.
При этом входные барьеры в закрытые закупки вовсе не столь существенны, как это принято считать. Для работы в закрытом контуре электронной площадки не нужен специальный доступ или что-то подобное. Достаточно установить сертификаты Крипто.Про, позволяющие обеспечить шифрование той информации, которой заказчик и поставщики обмениваются в ходе закупки.
Ведь ключевая специфика закрытой закупки — это не закрытость от поставщиков, а защита от несанкционированного доступа третьих лиц тех сведений, которые заказчик доводит до участников закупки. Участники, со своей стороны, обязуются не разглашать эти сведения. Защита информации обеспечивается современными системами шифрования. Любой пользователь может установить их на свой служебный компьютер, а при необходимости специалисты электронной площадки помогут ему в этом.
Но важно подчеркнуть: по своему составу это та же самая информация, с которой все привыкли работать при проведении открытых закупок. Поставщики изучают требования к закупаемой продукции и условия поставки, установленные заказчиком, а заказчик, в свою очередь, изучает условия поставки, предложенные поставщиками.
При проведении закрытой закупки есть лишь отдельные особенности алгоритма обмена этой информацией между заказчиком и поставщиком. И обусловлены эти особенности тем, что информация о закрытой закупке не публикуется на сайте ЕИС в открытом доступе.
В частности, по этой причине при проведении закрытой закупки вместо публикации извещения используется рассылка приглашений. Приглашения рассылаются автоматизировано всем потенциальным поставщикам, аккредитованным на электронной площадке и указавшим среди поставляемой продукции те товары, которые интересны заказчику данной конкретной закрытой закупки.
Приглашение, направленное таким поставщикам, сходно с извещением о закупке в изначальном смысле этого слова — оно содержит краткую информацию о потребности заказчика. На основании этой информации потенциальный поставщик может составить первое представление о том, интересна ли ему в принципе такая закупка. Но это приглашение еще не содержит всей полноты информации о будущей закрытой закупке.
Если по результатам изучения этого краткого приглашения закупка показалась поставщику интересной, то он направляет заказчику запрос на получение приложений к приглашению, содержащих исчерпывающие требования к закупаемой продукции и условиям поставки (в открытой закупке они назывались бы материалами извещения о закупке, а раньше — просто «закупочной документацией»). Заказчик рассматривает каждый такой запрос.
На стадии рассмотрения запросов на получение полного приглашения заказчик решает вопрос о том, соответствует ли поставщик, направивший этот запрос, требованиям к участникам данной конкретной конкурентной закупки. Такое обособленное рассмотрение соблюдения требований к участнику закупки прямо предусмотрено действующим законодательным определением закрытой закупки. Ведь если заказчик отправляет запрошенную документацию поставщику, то тем самым он подтверждает соответствие такого поставщика своим требованиям. В этом смысле рассмотрение запросов на получение полной версии приглашения представляет собой условный аналог квалификационного отбора.
Документация, как и приглашение к участию в закрытой закупке, отправляется поставщику посредством электронной площадки по защищенным каналам связи. Точно таким же путем участник закупки направляет заказчику свою заявку на участие в закупке, а при проведении аукциона — ценовые предложения в ходе аукционного торга. Запросы и разъяснения закупочной документации доступны участнику закупки точно так же, как и при проведении открытой закупки.
Однако ни получение полного приглашения к участию в конкурентной закупке, ни даже запрос разъяснений такого приглашения еще не возлагает на поставщика обязанностей по участию в закупке. Статус участника закупки — а значит, и обязанность подписать контракт в случае победы в закупке — поставщик получает лишь при направлении заказчику формализованной заявки на участие в закупке посредством функциональности закрытого контура электронной торговой площадки.
Именно в заявке на участие в закупке содержится юридически значимое предложение поставщика. Если по итогам закрытой закупки предложение хотя бы одного участника закупки соответствует требования заказчика, то с таким участником заключается контракта. Сведения об этом контракте, как и сведения о самой закупке, размещаются в ЕИС. Однако размещаются они не в открытой части ЕИС, а в закрытой. Там они недоступны для просмотра неограниченному кругу лиц.
Вместе с тем даже в закрытой части ЕИС все данные о закрытой закупке доступны для ретроспективного контроля со стороны уполномоченных органов государственной власти. А значит, даже будучи исключенной из сферы публичного размещения закупочной информации, закрытая закупка остается и прозрачной, и подконтрольной.
Таким образом, и алгоритмика, и сутевое содержание процедуры закрытой закупки мало чем отличается от открытой электронной закупки. Функциональность электронной площадки, со своей стороны, предназначена для того, чтобы сделать эту процедуру максимально удобной и для заказчика, и для поставщика. Эта функциональность не сводится только к возможности обмена приглашением и заявкой на участие в закупке. Сервисы ЭТП позволяют заказчику и поставщику вести формализованный диалог при обосновании цены закупки и при заключении контракта, в автоматизированной форме составлять протоколы согласно требованиям действующего законодательства, получать аналитическую отчетность по прошедшим процедурам и формировать календарь работы с автоматическими напоминаниями о необходимости совершения того или иного юридически значимого действия.
Закрытое контрактование
От закрытой закупки как отдельного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) следует отличать т. н. «закрытое контрактование», при проведении которого акцент смещается с защиты информации о потребности заказчика на защиту информации о поставщике.
При закрытом контрактовании сама закупка проводится в открытом режиме. Заказчик не рассылает приглашения посредством функциональности закрытого контура ЭТП, а участнику закупки не требуется устанавливать средства шифрования информации. Но при этом сведения о предложениях, направленных заказчику участниками закупки, остаются конфиденциальными. Информация о победителе закупки не публикуется в открытом контуре. А контракте с победителем формируется в закрытом контуре ЕИС. В закрытом контуре ЕИС хранятся и сведения о подписанном контракте.
Таким образом, и потребность заказчика, и ход закупки остаются открытыми для публичного контроля. Но вот результаты закупки остаются де-факто «засекреченными».
