Эффективность осуществления конкурентных закупок с применением преимуществ для учреждений и предприятий УИС

17 Ноя 2021 О закупках по Закону № 44-ФЗ

Автор статьи:

В настоящей статье исследуются эффективность и целесообразность предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы (УИС) преимуществ, предусмотренных ст. 28 Закона № 44-ФЗ.

Согласно ст. 5 Закона РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» уголовно-исполнительная система включает в себя:

1) учреждения, исполняющие наказания;

2) территориальные органы уголовно-исполнительной системы;

3) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных.

В уголовно-исполнительную систему по решению Правительства РФ могут входить следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС, научно-исследовательские, проектные, медицинские, образовательные и иные организации.

Постановление Правительства РФ от 01.02.2000 № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему» к учреждениям и предприятиям УИС относит:

  • базы материально-технического снабжения УИС;
  • центры инженерно-технического обеспечения УИС;
  • научно-исследовательские институты;
  • образовательные учреждения высшего, среднего, начального образования (учебные центры) УИС;
  • санаторно-оздоровительные, амбулаторно-поликлинические и стационарные медицинские учреждения УИС;
  • предприятия УИС, осуществляющие лесоводство и лесозаготовки, производство сельскохозяйственной продукции, производство пищевых продуктов и оборудования для их изготовления, швейное производство, производство обуви, обработку древесины и производство изделий из дерева, строительство, производство, ремонт и техническое обслуживание медицинского оборудования и аппаратуры, торговлю, организацию перевозок грузов;
  • редакции периодических изданий системы УИС;
  • подразделения, обеспечивающие охрану психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа;
  • подразделения розыска, конвоирования, собственной безопасности, оперативно-технических и поисковых мероприятий;
  • следственные изоляторы.

Согласно размещенной на официальном сайте Федеральной службы исполнения наказания (ФСИН) краткой характеристике уголовно-исполнительной системы РФ по состоянию на 1 февраля 2021 г.[1], в ведении ФСИН России находится 29 федеральных государственных унитарных предприятий. Производственная деятельность, связанная с привлечением осужденных к труду, организована в 603 центрах трудовой адаптации осужденных и 74 производственных мастерских.

В Едином реестре участников закупок, размещенном в ЕИС, зарегистрировано 605 учреждений, входящих в УИС, из них 596 казенных учреждений и 11 унитарных предприятий.

В силу ст. 28 Закона № 44-ФЗ при осуществлении закупок[2] заказчик обязан предоставлять учреждениям и предприятиям УИС преимущества в отношении предлагаемых ими цены контракта, суммы цен единиц товара, работы, услуги в размере до 15 % в соответствии с утвержденным Правительством РФ перечнем товаров, работ, услуг. Такой перечень утвержден постановлением Правительства РФ от 14.07.2014 № 649 «О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемых ими цены контракта, суммы цен единиц товара, работы, услуги» (далее — Перечень).

Практика[3] применения преимуществ организациям УИС показывает, что заказчик обязан формировать объект закупки исключительно из товаров, включенных в Перечень, не допуская их объединения с товарами, не включенными в него.

Данный тезис подтверждается планами законодателя по развитию норм о закупках у организаций УИС. Законопроектом от 26.01.2021 № 1100997-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения и оптимизации порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»[4] (т. н. второй оптимизационный пакет) предлагается в ст. 28 Закона№ 44-ФЗ закрепить, что предметом контракта не могут быть одновременно товары, работы, услуги, включенные в перечень, предусмотренный ст. 28 Закона № 44-ФЗ, и не включенные в него.

Законодатель обязует заказчика строго исполнять требования о предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям УИС и грозит наказанием тем, кто не соблюдает данные правила. За непредоставление, а также за необоснованное предоставление положенных учреждениям УИС преимуществ в закупочной документации предусмотрена ответственность по ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП. За размещение извещений о закупке без указания положенных преимуществ предусмотрена ответственность по ч. 1.4 ст. 7.30 КоАП.

По логике законодателя данные меры должны оказать поддержку учреждениям УИС, стимулировать развитие производства на предприятиях УИС и их коммерческую инициативу. Но насколько эффективны эти меры в действительности, остается вопросом.

Сопоставим количество извещений о закупках с установленными преимуществами для организаций УИС и количество заключенных с ними контрактов[5] (табл. 1).

Таблица 1

Год проведения закупкиКоличество извещений с установленным преимуществом для УИС[6]Количество контрактов, заключенных с предприятиями УИС[7]Процент заключенных контрактов[8]
2014Более 43 0002550,59
2015Более 44 0004200,95
2016Более 42 0004571,09
2017Более 44 0003830,87
2018Более 41 0003840,94
2019Более 42 0002960,70
2020Более 37 0003260,88

В таблице 1 указано абсолютное число контрактов с организациями УИС. При этом далеко не во всех извещениях, по результатам которых были заключены контракты, устанавливались преимущества таким организациям. В большинстве случаев закупались товары (работы, услуги), не включенные в Перечень.

Всего в конкурентных закупках учреждения УИС принимали участие 4257 раз[9].

В силу п. 11 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ заказчик вправе закупать у единственного поставщика товары (работы, услуги), поставляемые (выполняемые, оказываемые) учреждениями УИС, в т. ч. для нужд исключительно организаций, предприятий, учреждений и органов УИС, в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, который утвержден постановлением Правительства РФ от 26.12.2013 № 1292 «Об утверждении перечня товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)». Данный перечень действует с 1 января 2014 г.

С целью более предметного разбора проведен анализ[10] закупок всех организаций, подведомственных ФСИН. Топ-10 организаций с наибольшим количеством заключенных контрактов по итогам конкурентных процедур (табл. 2) показывает, что организации УИС не принимают активного участия в конкурентных процедурах.

Таблица 2

№

Организация

ИНН

Заключено контрактов по итогам

торговых процедур

закупки у единственного поставщика

1.

ФКУ [11] «Исправительная колония № 4 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Омской области»

5514001763

181

252

2.

ФГУП [12] «Центр информационно-технического обеспечения и связи Федеральной службы исполнения наказаний»

4305000250

174

17

3.

ФКУ «Исправительная колония № 5 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Камчатскому краю»

4100008829

84

92

4.

ФКУ «Исправительная колония № 6 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Омской области»

5504045948

60

329

5.

ФКУ «Исправительная колония № 6 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Мордовия»

1321117605

47

21

6.

ФКУ «Исправительная колония № 6 Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Иркутской области»

3812062165

46

596

7.

ФКУ «Следственный изолятор № 3 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Оренбургской области»

5611014253

44

86

8.

ФКУ «Исправительная колония № 6 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Оренбургской области»

5646000068

40

377

9.

ФКУ «Колония-поселение № 2 Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Кемеровской области — Кузбассу»

4244001119

36

329

10.

ФКУ «Исправительная колония № 35 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Хакасия»

1901045802

32

137

309 организаций, подведомственных ФСИН, не имеют в активе ни одного контракта, заключенного по итогам конкурентных процедур, а у 88 учреждений всего один такой контракт. Все 605 учреждений ФСИН заключили 2251 контракт по итогам конкурентных процедур, тогда как с единственным поставщиком — 82 310 контрактов. Предметами контрактов, заключенных по итогам конкурентных процедур, являются не только товары, включенные в Перечень, но и иные товары, работы, услуги.

Анализ объектов закупок, поставщиками (подрядчиками, исполнителями) которых являются учреждения УИС, говорит о том, что 15-процентные преимущества, предусмотренные ст. 28 Закона № 44-ФЗ, за весь период его действия применялись не более 1000 раз, хотя закупок с установлением преимущества организациям УИС проведено более 300 тыс. Таким образом, предусмотренная ст. 28 Закона № 44-ФЗ льгота сработала лишь в 0,33 % случаев[13].

Наиболее показательной в этом плане является закупка сметаны. В Перечне указан код ОКПД2 10.51.52.120, который изменен приказом Росстандарта от 24.03.2016 № 204-с на 10.51.52.200. Многочисленные решения ФАС России[14] и письмо Минфина России[15] обязывают устанавливать преимущества организациям УИС, если наименования объектов закупки соответствуют наименованиям товаров из Перечня, независимо от соответствия кода ОКПД2. При этом поставка сметаны организациями УИС по итогам проведения конкурентной процедуры за весь период действия Закона № 44-ФЗ ни разу не осуществлялась — и это несмотря на то, что при закупке сметаны такие преимущества устанавливались более 8400 раз[16]. Заказчикам всей страны приходится закупать сметану отдельно от других молочных продуктов, снижая эффективность закупок, при этом предоставленными преимуществами никто и никогда не пользовался.

Возможность заключения контракта с организациями УИС как с единственным поставщиком по п. 11 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ используется заказчиками намного чаще и является более эффективным инструментом поддержки учреждений и предприятий УИС, чем механизм, предусмотренный ст. 28 Закона № 44-ФЗ.

Оптимизационный пакет не предполагает кардинального изменения подхода к предоставлению преимуществ учреждениям УИС, указанных в ст. 28 Закона № 44-ФЗ. В рамках этого пакета Правительство РФ выносит на рассмотрение следующие изменения:

  • установить конкретный размер преимуществ в 15 %;
  • отменить право Правительства РФ устанавливать порядок предоставления преимущества учреждениям УИС;
  • отменить постановление Правительства РФ от 14.07.2014 № 649 «О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемых ими цены контракта, суммы цен единиц товара, работы, услуги»;
  • предложить Правительству РФ утвердить новый перечень товаров, работ, услуг, при осуществлении закупок которых предоставляются преимущества учреждениям УИС;
  • установить, что предметом контракта не могут быть одновременно товары, работы, услуги, включенные в перечень и не включенные в такой перечень.

Данные поправки, по сути, не меняют подход к закупкам, осуществляемым с предоставлением преимуществ учреждениям УИС. Необходимо корректировать правила предоставления таких преимуществ, что требует от законодателя более внимательного отношения к данной проблеме.

Механизм поддержки учреждений УИС, предусмотренный ст. 28 Закона № 44-ФЗ, неэффективен. Он не оказывает должной поддержки учреждениям и предприятиям УИС, не стимулирует их коммерческой инициативы. При этом данные меры повышают нагрузку на заказчиков и снижают общую эффективность закупочного процесса.

  1. https://fsin.gov.ru/structure/inspector/iao/statistika/Kratkaya%20har-ka%20UIS/. ↑

  2. За исключением закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). ↑

  3. Решение Ставропольского УФАС России от 23.01.2019 по делу № 06/95-19 (изв. № 0375200033518000078). ↑

  4. https://sozd.duma.gov.ru/bill/1100997-7. ↑

  5. Использовалась поисковая система ЕИС — сайт https://zakupki.gov.ru (версия 11.0.7 от 19.02.2021). Далее в сносках будут приводиться раздел и параметры поиска в ЕИС. ↑

  6. Параметры поиска: раздел «Закупки»; «Закон» — только 44-ФЗ; «Этап закупки» — все; «Способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя)» — все способы, за исключением закупки у единственного поставщика, закрытых способов закупки и закупок, осуществляемых с учетом положений ст. 111 Закона № 44-ФЗ; «Преимущества при осуществлении закупок» — учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы (в соответствии со ст. 28 Закона № 44-ФЗ); «Дата размещения» — от 01.01.20** до 31.12.20** по соответствующему году. ↑

  7. Параметры поиска: раздел «Реестр контрактов 44-ФЗ»; «Статус контракта» — все статусы; «Изменения статусов контракта» — не учитываются; «Дата заключения» — от 01.01.20** до 31.12.20** по соответствующему году; «Способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя)» — все способы, за исключением закупки у единственного поставщика, закрытых способов закупки и закупок, осуществляемых с учетом положений ст. 111 Закона № 44-ФЗ; «Поставщик (подрядчик, исполнитель)» — «Исполнения» [данный параметр выбран как оптимальный для определения организаций, подведомственных УФСИН. Установление статуса поставщика (подрядчика, исполнителя) «Учреждение и предприятие уголовно-исполнительной системы» приводит к тому, что в результате поиска отображается большое количество организаций, не относящихся к структуре УФСИН и контракты с которыми заключены по итогам закупок (извещений) без предоставления преимуществ учреждениям УИС. По всей видимости, это происходит из-за ошибочного декларирования участниками в составе своей заявки принадлежности к организациям УИС]. ↑

  8. Указан примерный процент, т. к. поисковая система ЕИС округляет (в меньшую сторону до тысячи) результаты поиска свыше 10 000 записей. ↑

  9. Параметры поиска: раздел «Закупки»; «Закон» — только 44-ФЗ; «Участник закупки» — «Исполнения наказания». ↑

  10. Анализ доступен по ссылке: https://yadi.sk/i/5cP3xTMfY_f-jQ. ↑

  11. Федеральное казенное учреждение. ↑

  12. Федеральное государственное унитарное предприятие. ↑

  13. Количественный подход к определению эффективности применения норм Закона № 44-ФЗ использует и законодатель. Так, в пояснительной записке к оптимизационному пакету механизм общественного обсуждения закупок признан неэффективным и требующим корректировки с учетом того, что в 2018 г. в процедуре общественного обсуждения принимали участие всего в 13 % случаев. ↑

  14. См., например, решение Челябинского УФАС России от 05.02.2019 по делу № 17-ВП/2018 (закупка № 0369300091918000001). ↑

  15. Письмо Минфина России от 24.11.2017 № 24-06-01/78878. ↑

  16. Параметры поиска: раздел «Закупки»; «Закон» — только 44-ФЗ; «Этап закупки» — все; «Преимущества при осуществлении закупок» — учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы (в соответствии со ст. 28 Закона № 44-ФЗ); Справочники, ОКПД2 — 10.51.52.200 «Сметана». ↑

Статья опубликована в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2021. № 4.