Требование о наличии лицензии при закупках работ (услуг) в области дезинфектологии

17 Ноя 2021 О закупках по Закону № 44-ФЗ

Автор статьи:

Введение в проблематику

В период с 1998 по 2001 г. деятельность по проведению дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных работ подлежала лицензированию как отдельный вид деятельности наравне с лицензированием медицинской деятельности (Федеральный закон от 25.09.1998 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; далее — Закон № 158-ФЗ).

В 2001 г. постановлением Правительства РФ от 20.06.2001 № 474[1] был утвержден Перечень дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных работ, составляющих лицензируемую деятельность (далее — Перечень). В указанный Перечень входили в т. ч. работы в очагах инфекционных заболеваний; работы в учреждениях, организациях и на предприятиях; работы по камерной дезинфекции; экспертиза качества дезинфекционных и стерилизационных работ, дезинфекционной и стерилизационной аппаратуры, дезинфекционных и стерилизационных средств; экспертиза качества дезинсекционных, дератизационных работ и дезинсекционных, дератизационных средств.

Просуществовало постановление Правительства РФ № 474 недолго, утратив силу уже в 2002 г.[2] Ранее в 2001 г. утратил силу и Закон № 158-ФЗ в связи с принятием Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон № 128-ФЗ). С 2001 г. указанным законом лицензирование дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных работ было отменено. И только спустя 11 лет услуги по дезинфектологии вновь стали подлежать лицензированию, но уже в составе медицинской деятельности[3].

С этого момента в Минздрав России начали поступать многочисленные обращения по вопросу лицензирования услуг по дезинфекции, дератизации и дезинсекции ввиду его правовой неурегулированности.

В 2014 г. Минздравом России было выпущено два письма[4].

В первом письме Минздрав России сообщает, что деятельность по проведению дезинфекционных работ, в т. ч. предоставление услуг по дезинфекции, может рассматриваться как деятельность в области охраны здоровья граждан и медицинская деятельность в понятиях Федерального закона № 323-ФЗ или подкласс 85.1 «Деятельность в области здравоохранения» в терминологии ОКВЭД. В соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон № 99-ФЗ) эта деятельность является лицензируемой.

В более позднем письме Минздрав России уточняет, что «дезинфекционные, дезинсекционные, дератизационные работы (в комплексе или по отдельности) не выполняются по отношению к пациенту; таким образом, они не являются медицинским вмешательством и, соответственно, медицинской услугой и медицинской помощью, но, являясь санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями, включены в понятие „медицинская деятельность“». В этом качестве указанные работы и услуги по дезинфектологии подлежат лицензированию.

В 2016 г. ФАС России выносит Минздраву России предупреждение о необходимости прекращения действий, содержащих нарушения антимонопольного законодательства, путем:

1) отзыва информационных писем Минздрава России от 13.05.2014 № 24-1-2036856 и от 14.10.2014 № 24-1/3060814-2592;

2) издания информационного письма Минздрава России по вопросу регулирования рынков оказания услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в части отсутствия необходимости получения лицензии для осуществления дезинфекционной деятельности в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции, дератизации, которые не предусматривают осуществление мероприятий в рамках оказания медицинской помощи и не являются медицинской услугой.

Исполняя предупреждение ФАС России, Минздрав России выпускает в 2016 г. письмо, согласно которому «при осуществлении дезинфекционной деятельности в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции, дератизации, которые не предусматривают проведение мероприятий в рамках оказания медицинской помощи и не являются медицинской услугой, необходимость получения лицензии на осуществление медицинской деятельности отсутствует»[5]. В 2018 г. Минздравом России направлено очередное письмо[6] с позицией, аналогичной изложенной в 2016 г.

Анализ правоприменительной практики позволяет утверждать, что на сегодняшний день не выработан единый подход к вопросу лицензирования вида услуг (работ), составляющих медицинскую деятельность по дезинфектологии. Выводы антимонопольных органов и судов разнятся. Можно выделить несколько подходов по рассматриваемому вопросу, но прежде чем приступить к их изложению, обратимся вначале к понятию «медицинская деятельность».

Работы (услуги) по дезинфектологии как часть медицинской деятельности

Медицинская деятельность определяется отраслевым законодательством[7] как профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и/или тканей, обращением донорской крови и/или ее компонентов в медицинских целях[8].

Понятия «медицинская помощь», «медицинская услуга», «медицинское вмешательство» также раскрыты в Законе № 323-ФЗ.

Термины и определения

Медицинская помощь — комплекс мероприятий, направленных на поддержание и/или восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг.

Медицинская услуга — медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение.

Медицинское вмешательство — выполняемые медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, по отношению к пациенту затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие профилактическую, исследовательскую, диагностическую, лечебную, реабилитационную направленность виды медицинских обследований и/или медицинских манипуляций, а также искусственное прерывание беременности.

Порядок лицензирования медицинской деятельности установлен Положением о лицензировании[9] (далее — Положение). В частности, п. 3 Положения предусмотрено, что медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению к Положению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в т. ч. высокотехнологичной), скорой (в т. ч. скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и/или тканей, обращении донорской крови и/или ее компонентов в медицинских целях. Требования к организации и выполнению указанных работ (услуг) в целях лицензирования устанавливаются Минздравом России[10] (далее — Требования).

В перечне работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, изложенном в приложении к Положению, содержатся в т. ч. работы (услуги) по дезинфектологии, состоящие из работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации.

В соответствии с Требованиями работы (услуги) по дезинфектологии включены в следующие разделы:

Извлечение

2. При оказании первичной, в т. ч. доврачебной, врачебной и специализированной, медико-санитарной помощи организуются и выполняются следующие работы (услуги):

1) при оказании первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях;

4) при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях;

5) при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в условиях дневного стационара.

3. При оказании специализированной, в т. ч. высокотехнологичной, медицинской помощи организуются и выполняются следующие работы (услуги):

1) при оказании специализированной медицинской помощи в условиях дневного стационара;

2) при оказании специализированной медицинской помощи в стационарных условиях.

4. При оказании скорой, в т. ч. скорой специализированной, медицинской помощи организуются и выполняются следующие работы (услуги):

5) при оказании скорой, в т. ч. скорой специализированной, медицинской помощи в стационарных условиях (в условиях отделения экстренной медицинской помощи).

6. При оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении.

Указанное свидетельствует о том, что только при оказании вышеуказанных видов медицинской помощи работы (услуги) по дезинфектологии могут быть отнесены к медицинской деятельности и подлежат лицензированию.

Пример

Заказчик разместил закупку на оказание услуг по дератизации, дезинсекции и акарицидной обработке для нужд санатория. В аукционной документации установлено требование о наличии лицензии на медицинскую деятельность с видом работ (услуг) по дезинфектологии. По мнению заявителя жалобы, для оказания закупаемых услуг данная лицензия не нужна.

Вывод УФАС: поскольку осуществление дезинфекционной деятельности (в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции, дератизации) осуществляется в рамках оказания медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, заказчик правомерно установил требование о наличии лицензии по дезинфектологии[11].

Однако в практике существует и противоположный подход.

Согласно СП 3.5.1378-03[12] дезинфекционная деятельность включает хранение, транспортировку, фасовку, упаковку, приготовление рабочих растворов, приманок и других форм применения, импрегнацию одежды, камерное обеззараживание вещей, санитарную обработку людей, обработку объектов (помещений, транспорта, оборудования), открытых территорий в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а также дезинфекцию и стерилизацию изделий медицинского назначения и другие мероприятия.

Медицинская организация выполняет работы по дезинфектологии — дезинфекцию, предстерилизационную очистку и стерилизацию изделий медицинского назначения — при оказании первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях. Необходимо ли медицинской организации иметь лицензию по дезинфектологии или нет?

По мнению судов, проведение организацией дезинфекционных мероприятий по дезинфекции, предстерилизационной очистке и стерилизации принадлежащих ей изделий медицинского назначения, используемых в работе организации, является необходимым условием осуществления медицинской деятельности и обязанностью организации, установленной требованиями СанПиН 2.1.3.2630-10, правилами СП 3.5.1378-03. Следовательно, работы по дезинфектологии, производимые организацией, не подлежат лицензированию[13]. Указанный подход также закреплен в п. 5 Обзора судебной практики, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 6 декабря 2017 г.

При этом работы (услуги) по дезинфектологии включены не во все виды медицинской помощи, предусмотренные Требованиями. Это создает неоднозначные ситуации, когда в одной медицинской организации в пределах одного фактического адреса в зависимости от вида оказываемой медицинской помощи работы (услуги) по дезинфектологии либо будут являться лицензируемым видом деятельности, либо нет. Все вышеизложенное определяет необходимость внесения изменений и дополнений в Требования с целью устранения противоречий при установлении необходимости лицензирования работ (услуг) по дезинфектологии[14]. На сегодняшний день такие изменения и дополнения в Требования не внесены.

Работы (услуги) по дезинфектологии как санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия

В силу п. 1 ст. 29 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Закон № 52-ФЗ) в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативно-правовыми актами РФ санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в т. ч. мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории РФ, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия — это организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию[15].

Проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий является составной частью комплекса мероприятий, обеспечивающих охрану здоровья граждан.

В соответствии с общепринятой терминологией[16] дезинфекционная деятельность представляет собой деятельность, связанную с разработкой, испытанием, производством, хранением, транспортированием, реализацией, применением и утилизацией средств, оборудования, материалов для дезинфекции, дезинсекции, дератизации, стерилизации и контроля за их эффективностью и безопасным применением.

Термины и определения

Дезинфекция — умерщвление (удаление, уничтожение) микроорганизмов — возбудителей инфекционных и паразитарных болезней на (в) объектах с целью прерывания путей передачи эпидемического процесса.

Дезинсекция — умерщвление членистоногих переносчиков инфекционных заболеваний человека, а также имеющих санитарно-гигиеническое значение с использованием механических, физических, химических и биологических средств.

Дератизация — умерщвление (уничтожение) с применением дератизационных средств грызунов, имеющих эпидемиологическое, санитарно-гигиеническое значение либо приносящих экономический ущерб.

Поскольку данные понятия рассматриваются как один из способов предотвращения возникновения и распространения инфекционных заболеваний, суды делают вывод, что дезинфекционные, дезинсекционные и дератизационные работы (в комплексе или по отдельности) относятся к числу санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, включены в понятие «медицинская деятельность» и подлежат лицензированию[17].

Данные выводы соответствуют правовой позиции Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ, изложенной в определениях от 12.01.2018 № 310-КГ17-14344 и от 15.01.2018 № 309-КГ17-12073.

Пример 1

Проводится электронный аукцион на оказание услуг по стирке, дезинфекционной обработке, сушке, глаженью белья. В аукционной документации установлено требование о наличии лицензии на медицинскую деятельность с видом работ (услуг) по дезинфектологии. Заявитель жалобы считает, что требование о наличии у участников закупки лицензии на медицинскую деятельность является неправомерным.

Вывод УФАС: дезинфекционная деятельность осуществляется специально обученным персоналом в строгом соответствии с требованиями, установленными СП 3.5.1378-03 и предусматривающими соблюдение условий хранения, транспортировки, приготовления рабочих растворов, химических и биологических средств, допущенных к применению и не оказывающих неблагоприятного воздействия на человека.

В связи с тем, что дезинфекционные работы не выполняются по отношению к пациенту, они не являются медицинским вмешательством и, соответственно, медицинской услугой и медицинской помощью. Вместе с тем, являясь санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями, они включены в понятие «медицинская деятельность». Заказчик является медицинским учреждением, оказывающим медицинскую помощь. Таким образом, требование заказчика о наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности (дезинфектологии) не противоречит действующему законодательству[18].

Пример 2

Проводится электронный аукцион на выполнение работ по дезинфекции и очистке приточной вентиляционной системы. Заявитель полагает, что заказчик неправомерно не установил требования в аукционной документации к участнику закупки о наличии у него лицензии по дезинфектологии.

Вывод УФАС: деятельность по проведению дезинфекционных, дезинсекционных, дератизационных работ в соответствии с Законом № 323-ФЗ должна рассматриваться как деятельность в области охраны здоровья граждан и медицинская деятельность, а также как санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия в значении, данном в Законе № 52-ФЗ, и в соответствии с Законом № 99-ФЗ подлежит лицензированию. Неустановление заказчиком в аукционной документации требований к участнику закупки о наличии у него лицензии по дезинфектологии противоречит п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ[19].

Альтернативный подход

Некоторые правоприменители не согласны с аргументацией, которая приводилась выше. Они убеждены, что вне рамок оказания медицинской помощи и вне медицинских организаций лицензия на осуществление медицинской деятельности по виду деятельности «дезинфектология» не требуется[20].

Пример 1

Объектом закупки является оказание услуг по техническому обслуживанию вытяжных установок, приточных систем, компрессорно-конденсаторного блока, с проведением мероприятий по дезинфекции и очистке систем вентиляции. По мнению заявителя жалобы, в аукционной документации неправомерно не установлено требование о предоставлении копии лицензии на медицинскую деятельность в области дезинфектологии.

Пояснение заказчика: услуги, включенные в объект закупки, оказываются не в рамках оказания медицинской помощи, в связи с этим в аукционной документации не установлены требования о предоставлении копии лицензии на медицинскую деятельность в области дезинфектологии.

Вывод УФАС: на организацию не может быть возложена обязанность по получению лицензии на осуществление медицинской деятельности по оказанию услуг по дезинфекции (в т. ч. дератизационных и дезинсекционных работ), если она оказывает услуги по дезинфекции не в рамках оказания медицинской помощи[21].

Пример 2

При осуществлении дезинфекционной деятельности в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции, дератизации, не предусматривающих проведения мероприятий в рамках оказания медицинской помощи и не являющихся медицинскими услугами, необходимость получения лицензии на осуществление медицинской деятельности отсутствует.

Доказательств того, что исполнитель оказывал услуги по дератизации в медицинских учреждениях и в медицинских целях, прокурором судам не представлено. Наоборот, из материалов следует, что услуги по дератизации оказывались исключительно в образовательных учреждениях[22].

Пример 3

Проводился электронный аукцион на оказание услуг по санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятиям (дератизация, дезинсекция, дезинфекция). Заявитель жалобы указал, что заказчиком установлено избыточное требование о предоставлении лицензии по дезинфектологии.

Вывод УФАС: санитарно-противоэпидемиологические (профилактические) мероприятия могут осуществляться как в рамках оказания услуг по обслуживанию зданий и территорий, так и в рамках медико-санитарных мер. Дезинсекция, дератизация помещений и контроль заселенности насекомыми относится к мероприятиям по дезинсекции, дератизации. Однако эти мероприятия в данном случае проводятся не в рамках оказания медицинской помощи, поэтому лицензия на осуществление медицинской деятельности по дезинфектологии участникам закупки не требуется[23].

Пример 4

Закупаются услуги по дератизации и дезинсекции. По мнению заявителя жалобы, заказчик неправомерно потребовал наличия у участников закупки лицензии по дезинфектологии.

Вывод УФАС: в документации о закупке установлен не относящийся к деятельности в области здравоохранения код ОКПД2. Этот факт, а также невозможность оказания услуг по адресу, не указанному в лицензии на осуществление работ (услуг) по дезинфектологии, свидетельствуют о том, что дезинсекция, дератизация проводятся не в рамках оказания медицинской помощи, поэтому наличие лицензии в данном случае не требуется[24].

Итак, к какому заключению позволяет прийти анализ действующего нормативно-правового регулирования, а также позиций различных компетентных инстанций? Увы, но до тех пор, пока не появится законодательно закрепленное определение понятия «дезинфектология» и не будут утверждены требования к данным видам работ, у контрольных органов не будет единообразного понимания конкретных ситуаций, в которых работы (услуги) по дезинфектологии являются или не являются лицензируемым видом деятельности. А значит, правоприменительная практика обречена оставаться противоречивой.

  1. Постановление Правительства РФ от 20.06.2001 № 474 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по производству дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, Положения о лицензировании деятельности по проведению дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных работ и Положения о лицензировании деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний» (далее — Постановление Правительства РФ № 474). ↑

  2. Утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 04.07.2002 № 501 «Об утверждении Положения о лицензировании производства дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств и Положения о лицензировании деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний». ↑

  3. Постановление Правительства РФ от 16.04.2012 № 291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра „Сколково“)». ↑

  4. Письмо Министерства здравоохранения РФ от 13.05.2014 № 24-1-2036856, от 14.10.2014 № 24-1/3060814-2592. ↑

  5. Письмо Минздрава России от 09.06.2016 № 14-5/993. ↑

  6. Письмо Минздрава России от 27.02.2018 № 27-3/3008543-81. ↑

  7. Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон № 323-ФЗ). ↑

  8. П. 10 ст. 2 Закона № 323-ФЗ. ↑

  9. Утв. Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 № 291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра „Сколково“)». ↑

  10. Приказ Минздрава России от 11.03.2013 № 121н «Об утверждении Требований к организации и выполнению работ (услуг) при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в т. ч. высокотехнологичной), скорой (в т. ч. скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и/или тканей, обращении донорской крови и/или ее компонентов в медицинских целях». ↑

  11. Решение Ростовского УФАС России от 14.01.2020 по делу № 061/06/64-20/2020. ↑

  12. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 09.06.2003 № 131 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 3.5.1378-03» (вместе с СП 3.5.1378-03.3.5 «Дезинфектология. Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности. Санитарно-эпидемиологические правила», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 07.06.2003). ↑

  13. Определение Верховного Суда РФ от 12.02.2016 № 303-АД15-15624 по делу № А16-291/2015, постановление ФАС Дальневосточного округа от 21.01.2020 по делу № А51-8341/2019. ↑

  14. Письмо Минздрава России от 14.10.2014 № 24-1/3060814-2592. ↑

  15. Ст. 1 Закона № 52-ФЗ. ↑

  16. ГОСТ Р 56994-2016 «Дезинфектология и дезинфекционная деятельность. Термины и определения». ↑

  17. Определение Верховного Суда РФ от 22.05.2020 № 303-ЭС20-7733 по делу № А59-4073/2019. ↑

  18. Решение Краснодарского УФАС России от 19.10.2020 № 1780/2020-КС по делу № 023/06/64-5223/2020. ↑

  19. Решение Калужского УФАС России от 07.10.2019 по делу № 040/06/64-819/2019. ↑

  20. Письмо ФАС России от 01.07.2019 № АЦ/55329/19. ↑

  21. Решение Московского УФАС России от 29.04.2020 по делу № 077/06/57-7367/2020. ↑

  22. Постановление ФАС Поволжского округа от 09.04.2019 по делу № А55-15803/2018. ↑

  23. Решение Свердловского УФАС России от 29.03.2018 по делу № 400-З. ↑

  24. Решение Ивановского УФАС России от 27.04.2018 № 07-15/2018-072. ↑

Статья опубликована в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2021. № 4.