Обзор изменений Закона № 223-ФЗ в 2024–2025 годах

04 Мар 2025 О закупках по Закону № 223-ФЗ

Автор статьи:

Введение антироссийских санкций серьезно повлияло как на экономику в целом, так и на закупки по Закону № 223-ФЗ в частности: практически сразу с началом специальной военной операции мы увидели изменения законодательства, связанные с закрытием информации о закупках частью заказчиков.

Однако куда большее значение для корпоративных закупок по Закону № 223-ФЗ имеют проблемы, связанные с обеспечением повседневных потребностей в требуемой продукции. По этой причине представляется актуальным обзор изменений Закона № 223-ФЗ в связи с корректировкой подходов к применению актов импортозамещения[1], а также сопутствующих изменений законодательства о закупках.

Импортозамещение

Федеральным законом от 08.08.2024 № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон № 318-ФЗ) внесены ряд существенных изменений в Закон № 223-ФЗ в части применения актов импортозамещения. Большинство принятых изменений вступает в силу с 1 октября 2024 г., однако фактически начнут применяться только с 1 января 2025 г. (ч. 1, 6 ст. 5 Закона № 318-ФЗ).

Также к 1 января 2025 г. положения о закупке заказчиков должны быть приведены в соответствие с требованиями Закона № 318-ФЗ и после утверждения размещены в ЕИС (в противном случае они с 1 января 2025 г. считаются неразмещенными в ЕИС[2]), а типовые положения о закупке должны быть аналогичным образом обновлены к 1 декабря 2024 г. (ч. 9 ст. 5 Закона № 318-ФЗ).

Новые нормы наделяют Правительство РФ правом определять случаи, когда при осуществлении закупок промышленной продукции заявки с российским товаром будут приравнены к заявкам с иностранным товаром (п. 5 ч. 8 ст. 3 Закона № 223-ФЗ). Примечательно, что данное полномочие Правительства РФ дублирует существующие полномочия Правительства РФ по установлению приоритета, включая минимальную долю закупок товаров российского происхождения (п. 1 ч. 8 ст. 3 Закона № 223-ФЗ), однако это не следует считать проблемой, так как п. 1 ч. 8 ст. 3 Закона № 223-ФЗ утрачивает силу с 1 января 2025 г. (ст. 1 Закона № 318-ФЗ).

В то же время это техническое, на первый взгляд, изменение делает неясной дальнейшую судьбу существующих актов импортозамещения, а именно постановления Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами» и постановления Правительства РФ от 03.12.2020 № 2014 «О минимальной доле закупок товаров российского происхождения», которые были приняты в соответствии с утрачивающим силу п. 1 ч. 8 ст. 3 Закона № 223-ФЗ.

Кроме того, п. 5 ч. 8 ст. 3 Закона № 223-ФЗ в силу ее прямого указания будет касаться исключительно товаров, причем именно промышленной продукции[3], в то время как предусмотренное ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ право Правительства РФ принимать акты импортозамещения будет распространяться не только на товары, но и на работы и услуги. В пояснительной записке к законопроекту № 547583-8, ставшему впоследствии Законом № 318-ФЗ, такое дублирование объясняется тем, что Правительство РФ получит возможность оказать дополнительную поддержку участникам закупки, предлагающим к поставке товары, производимые в Российской Федерации (странах ЕАЭС), но в отношении которых еще не достигнуто требуемое количество баллов за выполнение (освоение) на территории Российской Федерации соответствующих операций (условий) для включения в реестр российской промышленной продукции (евразийский реестр промышленных товаров).

Следует подчеркнуть, что предусмотренный ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ национальный режим, вступающий в силу с 1 января 2025 г., сам по себе предполагает равное отношение к товарам российского происхождения (работам/услугам, которые выполняют/оказывают российские лица) и иностранным товарам (работам, услугам, которые выполняют/оказывают иностранные лица), а принимаемые Правительством РФ меры фактически будут представлять собой изъятия из национального режима. При этом такие изъятия из национального режима могут предоставляться только в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации (ч. 3 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ), поэтому представляется принципиально важным вопрос корректного толкования законодателем норм существующих международных договоров при принятии актов Правительства РФ, посвященных изъятиям из национального режима[4].

В соответствии с ч. 2 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ в качестве изъятий из национального режима Правительство РФ получило право принимать меры, устанавливающие:

1) запрет закупок товаров (в т. ч. поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами;

2) ограничение закупок товаров (в т. ч. поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, в т. ч. минимальную обязательную долю закупок товаров российского происхождения;

3) преимущество в отношении товаров российского происхождения (в т. ч. поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых российскими лицами.

Запрет по своему содержанию будет означать невозможность поставки товара иностранного происхождения, а также замены российского товара на иностранный товар в ходе исполнения договора (п. 1 ч. 4 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ), причем для любых способов закупки, включая закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), если иное не будет предусмотрено устанавливающим запрет актом Правительства РФ. Схожим образом механизм будет действовать и в отношении закупаемых работ и услуг с той лишь разницей, что учитываться будет страна регистрации участников закупки (п. 1 ч. 5 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ).

Ограничения допуска предусматривают необходимость отклонения заявок с иностранным товаром при наличии хотя бы одной допущенной к участию в закупке заявки с российским товаром[5], а также запрет замены российского товара на иностранный товар в ходе исполнения договора (п. 2 ч. 4 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ). В отношении работ и услуг будет действовать аналогичный механизм, учитывающий страну регистрации участников закупки (п. 2 ч. 5 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ).

Преимущество будет заключаться в 15%-ной ценовой преференции товарам российского происхождения (работам/услугам, которые выполняют/оказывают российские лица) и невозможности осуществлять замену российского товара на иностранный товар (российского подрядчика/исполнителя на иностранного подрядчика/исполнителя) (п. 3 ч. 4, п. 3 ч. 5 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ). Иными словами, предлагаемый механизм предоставления преимуществ напоминает подход, предусмотренный Постановлением Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами».

Разумеется, конкретный порядок применения запретов, ограничений закупок, преимуществ во многом зависит от содержания актов Правительства РФ. Например, вопросы в отношении информации и документов, с помощью которых участники закупки смогут подтвердить страну происхождения товара (п. 2 ч. 2 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ), а также самой сферы применения изъятий из национального режима в контексте требований существующих международных договоров.

В то же время необходимо отметить, что предусмотренные ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ запреты, ограничения закупок и преимущества касаются исключительно случаев поставки товаров, в т. ч. поставки товаров при выполнении закупаемых работ, оказываемых услуг[6], но не распространяются на иные договорные правоотношения, например аренду, лизинг.

Содержание извещения и документации о закупке, требования к отчетности

Новые полномочия Правительства РФ нашли зеркальное отражение и в требованиях к извещению и документации о закупке. В частности, извещение о конкурентной закупке должно будет содержать сведения о применяемых запретах, ограничениях закупок, преимуществах, если они были установлены в соответствии со ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ (п. 8.3 ч. 9 ст. 4 Закона № 223-ФЗ), а в составе заявки на участие в конкурентной закупке, участниками которой могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, заказчик получит право требовать информацию и документы, подтверждающие страну происхождения товара (п. 12 ч. 19.1 ст. 3.4 Закона № 223-ФЗ).

Гораздо больший интерес в этой связи представляет изменение ч. 5 ст. 3 Закона № 223-ФЗ, предусматривающее появление нового понятия «заявка на участие в неконкурентной закупке», которое означает не только заявку на участие в закупке, но и иной документ, предусмотренный положением о закупке для направления заказчику с целью участия в неконкурентной закупке. Вероятно, это изменение связано с намерением законодателя в большей степени урегулировать порядок проведения неконкурентных закупок, в т. ч. в рамках планируемых к принятию актов Правительства РФ, относящихся к национальному режиму. И уже сейчас можно прийти к выводу о том, что данное изменение окажет определенное влияние как минимум на следующие аспекты проведения закупок, предусматривающие подачу заявок на участие в закупке:

Вместе с тем нельзя сказать, что ч. 5 ст. 3 Закона № 223-ФЗ в новой редакции однозначно обязывает заказчика включать в положение о закупке понятие заявки на участие в неконкурентной закупке, а все иные способы заключения договора по результатам неконкурентных закупок, которые не предполагают подачу участниками закупки заявок или иных подобных документов, станут при этом неправомерными[8].

Очевидно, что большинство присутствующих в положениях о закупках заказчиков способов неконкурентных закупок, включая существующий в п. 20.1 Положения об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках (утв. постановлением Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352) способ закупки, предусматривают в том или ином виде заявку на участие в неконкурентной закупке, но тем не менее автор не исключает появление в положениях о закупке отдельных заказчиков способов закупки, не предусматривающих подачу заявок участниками закупки.

Некоторые изменения предусмотрены и в отношении отчетности. С 01.01.2025 появляется норма о размещении до 1 февраля каждого года в ЕИС отчета об объеме закупок товаров российского происхождения, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых российскими лицами, который будет формироваться на основе включенной в реестр договоров информации (ч. 6 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ).

Напомним, что отчет о закупках товаров российского происхождения уже размещается заказчиками в ЕИС на ежемесячной основе (п. 45 (7) Положения о размещении в ЕИС… информации о закупке[9]), где уже предусмотрен похожий механизм формирования отчетности[10]. Поскольку требования ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ начнут применяться с 1 января 2025 г., то представляется, что обязанность по формированию первого такого отчета для заказчиков наступит только в 2026 г. в отношении прошедшего 2025 г., а до этого времени заказчики будут формировать отчетность о закупках товаров российского происхождения по старым правилам[11].

Размещать такие отчеты в ЕИС, вероятно, будут не все заказчики, поскольку Правительство РФ в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства получило право определять случаи, при которых такие отчеты не будут размещаться в ЕИС, а будут направляться в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (ч. 8 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ). Данный федеральный орган исполнительной власти, который Правительству РФ предстоит определить в соответствии с ч. 7 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ и п. 10 Положения о порядке обеспечения мониторинга закупок (утв. постановлением Правительства РФ от 27.05.2021 № 814), будет осуществлять рассмотрение соответствующих отчетов и оценку результатов осуществления закупок до 1 марта каждого года (ч. 6 ст. 3.1–4 Закона № 223-ФЗ).

Другие изменения корпоративных закупок

В дополнение к перечисленным изменениям Закона № 223-ФЗ Правительство РФ получило право установить особенности применения национального режима в соответствии с Законом № 223-ФЗ и Законом № 44-ФЗ при закупках лекарственных средств и медицинских изделий сроком до 31 декабря 2025 г. (ч. 4 ст. 5 Закона № 318-ФЗ).

Кроме того, Федеральным законом от 08.08.2024 № 232-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (далее — Закон № 232-ФЗ) по тексту Закона № 223-ФЗ термин «орган исполнительной власти субъекта РФ» заменен на термин «исполнительный орган субъекта РФ». Как указано в пояснительной записке законопроекта № 375982-8, ставшего впоследствии Законом № 232-ФЗ, таким образом ссылки на утративший силу с 1 января 2023 г. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были заменены ссылками на Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Ранее подобные исправления вносились в подзаконные акты, принятые в рамках Закона № 223-ФЗ, например в постановление Правительства РФ от 29.10.2015 № 1169 «О порядке проведения мониторинга соответствия планов закупки товаров, работ, услуг…».

Наконец, стоит также упомянуть Федеральный закон от 08.08.2024 № 259-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах», увеличивший размеры государственных пошлин, уплачиваемых в случае судебного обжалования решений и предписаний ФАС России, с 3 тыс. до 50 тыс. руб. для юридических лиц и с 3 тыс. до 15 тыс. руб. для физических лиц.

***

Представленные в обзоре изменения потребуют внесения изменений в положения о закупке и типовые положения о закупке. При этом объем таких изменений будет зависеть от содержания положения о закупке и степени копирования норм Закона № 223-ФЗ в положении о закупке конкретного заказчика.

Но так или иначе, автор рекомендует обратить пристальное внимание на разделы:

  • термины и определения;
  • порядок проведения закупочных процедур, в т. ч. у субъектов малого и среднего предпринимательства;
  • порядок заключения и изменения заключенных договоров;
  • предоставление приоритета товарам российского происхождения.

  1. На разработку и принятие изменений, связанных с импортозамещением, у законодателя ушло более года: https://prozakupki.interfax.ru/articles/2971. ↑

  2. При этом Закон № 318-ФЗ не определяет правовые последствия признания положения о закупке неразмещенным в ЕИС. Анализ указанной проблемы представлен в статье: Байрашев В. Р. Закупочные страшилки: как изменится жизнь заказчиков в связи с применением новой редакции Закона № 223-ФЗ // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2018. № 10. С. 6–16. ↑

  3. В соответствии с п. 6 ст. 3 Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» под промышленной продукцией понимаются товары, произведенные в результате осуществления деятельности в сфере промышленности. То есть товары, не подвергнутые промышленной обработке, а также работы и услуги под регулирование п. 5 ч. 8 ст. 3 Закона № 223-ФЗ попадать не должны. ↑

  4. Подробный анализ норм международных договоров с точки зрения предоставления национального режима представлен в статье: Байрашев В. Р., Беляева О. А. Проблемы применения национального режима в государственных и муниципальных закупках в контексте международных обязательств Российской Федерации // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2019. № 3. С. 29–37. ↑

  5. Заказчики, применяющие Закон № 44-ФЗ, часто называют такое правило «второй лишний». ↑

  6. Толкование понятия «товар, поставляемый при выполнении работ, оказании услуг» можно встретить в письме ФАС России от 25.06.2020 № ИА/53616/20. ↑

  7. Уже сейчас контролирующие органы активно «переквалифицируют» неконкурентные закупки в конкурентные, если полагают, что заказчик неверно выбрал способ закупки (см., например, постановления АС Поволжского округа от 04.07.2024 по делу № А55-19571/2023, АС Московского округа от 07.12.2023 по делу № А40-257744/2022). ↑

  8. Хотя такая точка зрения может получить распространение в среде органов контроля. ↑

  9. Утв. постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 № 908. ↑

  10. См. также статью: Байрашев В. Р. «Закупочный ликбез»: что должен знать специалист по закупкам об ответственности за размещение отчетности по закупкам // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2024. № 7. С. 47–52 (также доступно для прочтения на разделе «Аналитика» портала https://223-expert.ru/). ↑

  11. У автора есть сомнения в применимости к закупкам по Закону № 223-ФЗ ч. 7 ст. 5 Закона № 318-ФЗ, которая устанавливает правило о том, что отчетность за 2024 г. формируется по старым правилам ввиду различий в терминологии, используемой в Законе № 318-ФЗ и Законе № 223-ФЗ. Закон № 223-ФЗ на момент принятия Закона № 318-ФЗ не предусматривал формирование отдельного отчета, который бы назывался «отчет об объеме закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг». ↑

Опубликовано в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2024. № 9.