Закупка обязательного аудита: какие требования законодательства следует учесть корпоративным заказчикам?

13 Фев 2024 О закупках по Закону № 223-ФЗ

Автор статьи:

Закупка обязательного аудита традиционно является одной из наиболее сложных закупочных процедур для корпоративных заказчиков, что связано не только с предметом закупки, но и с особенностями правил ее проведения. С учетом большого числа жалоб на такие закупки в антимонопольные органы рассмотрим основные требования законодательства, предъявляемые к таким закупкам.

Кто должен проводить закупку обязательного аудита по правилам Закона № 44-ФЗ?

Первой особенностью закупок обязательного аудита является то, что отбор аудиторской организации для проведения обязательного аудита осуществляется без применения Закона № 223-ФЗ (п. 7 ч. 4 ст. 1 Закона № 223-ФЗ). В результате заказчики по Закону № 223-ФЗ избавлены от необходимости проведения закупочных процедур для заключения договора на обязательный аудит по правилам Закона № 223-ФЗ.

Одновременно с этим ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее — Закон № 307-ФЗ) для отбора аудиторской организации предписывает проведение электронных конкурсов по правилам Закона № 44-ФЗ заказчиками, являющимися государственными корпорациями, государственными и публично-правовыми компаниями, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, а также организациями, в уставном (складочном) капитале которых доля государственной собственности составляет не менее 25 %.

В отношении организаций с долей государственной собственности с учетом ч. 1, 3 ст. 214, ч. 1 ст. 125 ГК РФ автор полагает, что применять Закон № 44-ФЗ организации должны лишь в случае прямого участия государства в их уставном капитале. Такой позиции в основном придерживаются и антимонопольные органы[1], хотя отдельные территориальные управления ФАС России отмечают, что Закон № 44-ФЗ подлежит применению и в случае, когда государство участвует в капитале заказчика косвенно (через другие юридические лица)[2].

Вместе с тем автором высказывалась и альтернативная точка зрения, в соответствии с которой, государственные корпорации, государственные компании, публично-правовые компании, организации, в уставном (складочном) капитале которых доля государственной собственности составляет не менее 25 %, а также иные общественно значимые организации избавлены от необходимости проводить закупки по правилам Закона № 44-ФЗ на основании ч. 1, 4 ст. 5.1 Закона № 307-ФЗ[3].

Какие нормы Закона № 44-ФЗ применимы к закупкам обязательного аудита?

Вторым вопросом в закупках обязательного аудита является определение пределов применения Закона № 44-ФЗ. Например, п. 7 ч. 4 ст. 1 Закона № 223-ФЗ исключает из сферы действия Закона № 223-ФЗ отношения, связанные с отбором заказчиком аудиторской организации. Но должны ли заказчики включать закупки обязательного аудита в план закупки и реестр договоров в соответствии с Законом № 223-ФЗ?

В явном виде ответ на этот вопрос не сформулирован даже в специальном совместном письме Минфина России № 24-04-06/3691, ФАС России № РП/4072/18 от 24.01.2018 «О позиции Минфина России и ФАС России по вопросам применения Федеральных законов от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“, от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ „О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц“ при осуществлении закупок на оказание услуг обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности». Ведомства лишь отмечают, что Закон № 44-ФЗ применяется заказчиками исключительно в части определения поставщика (подрядчика, исполнителя)[4] и не применяется при планировании и исполнении контрактов[5].

С учетом вышеуказанной позиции, поддержанной отдельными решениями антимонопольных органов[6], можно прийти к выводу о необходимости включения закупки обязательного аудита в план закупки в соответствии с Законом № 223-ФЗ, а заключенного контракта — в реестр контрактов, предусмотренный Законом № 44-ФЗ.

Однако этот подход представляется лишь одним из возможных и не исключает таких альтернатив, как включение информации о закупке в план закупки и реестр договоров по Закону № 223-ФЗ ввиду наличия соответствующих технических возможностей в ЕИС либо невключение такой информации в план закупки и реестр договоров вовсе, поскольку Закон № 223-ФЗ не регулирует «отношения, связанные с отбором аудиторской организации» (очевидно, что планирование закупок и заключение договора непосредственно связаны с процессом отбора аудиторской организации).

Немалую роль в такой неопределенности играют недостатки терминологии Законов № 223-ФЗ и 44-ФЗ. В частности, в Законе № 223-ФЗ не раскрывается понятие «отбор аудиторской организации», которое в совместном письме Минфина России № 24-04-06/3691, ФАС России № РП/4072/18 от 24.01.2018 без сопутствующей мотивировки приравнивается к понятию «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» из Закона № 44-ФЗ.

Кроме того, в рамках Закона № 44-ФЗ «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» не тождественно понятию «закупка», а понятие «заказчик» не включает в себя многие виды юридических лиц, проводящие закупки обязательного аудита по правилам Закона № 44-ФЗ. Эти обстоятельства также осложняют восприятие Закона № 44-ФЗ заказчиками и контролирующими органами и приводят к формированию противоречивой правоприменительной практики[7].

Также отметим, что ч. 7 ст. 15 Закона № 44-ФЗ содержит ряд изъятий из Закона № 44-ФЗ при проведении закупок обязательного аудита в соответствии с ч. 4 ст. 5 Закона № 307-ФЗ. Например, в закупках обязательного аудита не применяются правила импортозамещения, каталог товаров, работ, услуг, преимущества отдельным категориям участников закупки, а также отдельные требования к контракту.

Интересным является и вопрос установления требований к обеспечению заявок и обеспечению исполнения контракта. С одной стороны, ч. 4 ст. 5 Закона № 307-ФЗ отмечает, что обеспечение заявки и обеспечение исполнения контракта не являются обязательными, с другой — в отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий, имеющих статус заказчиков по Закону № 44-ФЗ, в совместном письме Минфина России № 24-04-06/3691, ФАС России № РП/4072/18 от 24.01.2018 со ссылкой на ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ указывается на необходимость установления требований к обеспечению заявок и обеспечению исполнения контракта по правилам Закона № 44-ФЗ.

Существуют ли ограничения при формировании лотов?

Несмотря на отсутствие явных ограничений к составу лотов на закупку услуг обязательного аудита (например, в ЕИС предусмотрена техническая возможность проведения совместных конкурсов на обязательный аудит) и наличие возможности проведения аудита один раз в пять лет, при формировании лотов по таким закупкам следует учесть несколько факторов.

Во-первых, аудиторские организации не вправе заниматься какой-либо иной предпринимательской деятельностью, кроме проведения аудита и оказания услуг, предусмотренных ст. 1 Закона № 307-ФЗ. Таким образом, сформированное заказчиком описание объекта закупки не может включать в себя что-либо, кроме непосредственно аудиторских услуг[8], а также услуг, предусмотренных ч. 7 ст. 1 Закона № 307-ФЗ (если такое объединение с аудиторскими услугами не будет противоречить законодательству о защите конкуренции).

Во-вторых, в случае закупки аудиторских услуг общественно значимыми организациями не рекомендуется закупать одним лотом обязательный аудит отчетности за 2023 г. и обязательный аудит отчетности за 2024 г. ввиду появления в Законе № 307-ФЗ дополнительных требований к аудиторским организациям, начиная с отчетности за 2024 г. (ч. 2, 3 ст. 5.1 Закона № 307-ФЗ). Объединение такой закупки в один лот, по мнению автора, приведет к нарушению п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ, т. к. разные требования к участникам закупки не получится совместить в одной процедуре закупки.

Какие требования к участникам закупки и критерии оценки заявок могут быть установлены?

Ключевым требованием к участникам закупки в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ является то, что обязательный аудит проводится только аудиторскими организациями, которые являются членами саморегулируемой организации (СРО) (ч. 1 ст. 3, ч. 3 ст. 5 Закона № 307-ФЗ). Иные предусмотренные Законом № 307-ФЗ требования к аудиторским организациям (например, наличие не менее трех аудиторов с квалификационными аттестатами аудитора) нередко являются условиями для включения аудиторской организации в реестр членов СРО[9], и поэтому их включение в извещение о закупке как отдельного требования к участникам закупки может стать предметом обжалования в ФАС России.

В отношении обязательного аудита общественно значимых организаций начиная с отчетности за 2024 г. предусмотрено нахождение аудиторских организаций в специальных реестрах (ч. 2, 3 ст. 5.1 Закона № 307-ФЗ), что также должно учитываться заказчиками в требованиях к участникам закупки.

Довольно непросто складывается ситуация с предъявлением к участникам закупки требования о наличии у них статуса субъекта малого и среднего предпринимательства (ч. 5 ст. 5 Закона № 307-ФЗ). Попытки учесть это через требование об участии в закупке только СМП и СОНКО нередко не находит понимания у антимонопольных органов, поскольку ст. 30 Закона № 44-ФЗ для хозяйственных обществ неприменима (ч. 7 ст. 15 Закона № 44-ФЗ)[10].

Решение этой проблемы через установление требования об участии в закупке только субъектов малого и среднего предпринимательства на основании п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ представляется автору вполне законным и обоснованным, однако может натолкнуться на неприятие со стороны ФАС России. Как ни странно, но игнорирование ч. 5 ст. 5 Закона № 307-ФЗ при подготовке закупки обязательного аудита, скорее всего, не принесет заказчику проблем, т. к. подавляющее большинство аудиторских организаций являются субъектами малого и среднего предпринимательства.

Кроме установления единых требований к участникам закупки (ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ) следует помнить и о наличии универсального квалификационного требования: в закупках с НМЦК[11] от 20 млн руб. и более участник закупки должен обладать исполненным контрактом с ценой не менее 20 % от НМЦК по Закону № 44-ФЗ или договором по Закону № 223-ФЗ в течение трех лет до даты подачи заявки (ч. 2.1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ)[12].

Также отметим, что заказчик вправе предъявить к участникам закупки требование об отсутствии в РНП сведений об участнике закупки и упомянутых в ч. 1.1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ собственниках и органах управления участника закупки. При отсутствии такого требования заказчик обязан установить требование об отсутствии в РНП сведений об указанных лицах, если они были включены в РНП в связи с отказом от исполнения контракта по причине введения в отношении заказчика санкций или мер ограничительного характера (ч. 1.1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ, подп. «б» п. 1 постановления Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571).

В отношении критериев и порядка оценки заявок отметим наличие специальных правил, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604. Несоблюдение данных правил является одной из самых распространенных причин обжалования закупки.

Установленный постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 порядок оценки заявок предусматривает в том числе следующее:

1) значимость критерия оценки заявок «цена контракта» должна составлять не менее 40 % от суммы величин значимости всех критериев оценки заявок (равняется 100 %);

2) специальные формулы для оценки заявок, при этом по критерию «цена контракта» в извещении следует указать все формулы, применение каждой из которых зависит от возникновения различных ситуаций;

3) исчерпывающий перечень критериев оценки заявок и порядок оценки по неценовым критериям;

4) форму документа, прикрепляемого в ЕИС в качестве порядка рассмотрения и оценки заявок.

На практике это означает довольно жесткую регламентацию процедуры оценки заявок и невозможность использования многих критериев и показателей оценки заявок, традиционно применяемых в закупках по Закону № 223-ФЗ. Например, оценка деловой репутации может осуществляться исключительно через сопоставление количественного значения индекса деловой репутации участников закупки в соответствии с национальным стандартом в области оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности[13].

Единственным неурегулированным нормами постановления Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 показателем оценки заявок является «наличие финансовых ресурсов» — при использовании такого показателя заказчик вправе самостоятельно установить детализирующие показатели и порядок оценки заявок.

Что еще следует учесть при подготовке закупки обязательного аудита?

При подготовке закупки на обязательный аудит заказчику нелишним будет принять во внимание и другие обстоятельства, обусловленные как нормами Закона № 44-ФЗ, так и техническими особенностями ЕИС:

1. Для размещения в закупке обязательно требуется регистрация в ЕИС в отдельной секции с полномочием «юридическое лицо, осуществляющее закупку в соответствии с ч. 4 ст. 5 Закона № 307-ФЗ»[14].

2. Необходимо получить электронные подписи на всех членов комиссии по осуществлению закупок для размещения в ЕИС подписанных членами комиссии протоколов (п. 2 ч. 11, п. 2 ч. 15 ст. 48 Закона № 44-ФЗ).

3. Законом № 44-ФЗ не предусмотрено составление конкурсной документации. Вместо этого с помощью функционала ЕИС составляется извещение, к которому отдельными файлами прикрепляются: 1) описание объекта закупки; 2) обоснование НМЦК; 3) требования к содержанию, составу заявки и инструкция по ее заполнению; 4) порядок рассмотрения и оценки заявок; 5) проект контракта (ч. 2 ст. 42 Закона № 44-ФЗ).

4. Заявка состоит из трех частей, а в случае неиспользования заказчиком критерия оценки «качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки» — из двух частей[15]. При этом состав заявки определен Законом № 44-ФЗ, а требования к составу и оформлению заявки не могут быть произвольно дополнены самим заказчиком (ч. 3 ст. 43, ч. 2 ст. 48, п. 1 ч. 19 ст. 48 Закона № 44-ФЗ).

5. Сроки рассмотрения заявок и основания их отклонения также установлены Законом № 44-ФЗ, что необходимо учесть при установлении порядка оценки заявок[16] и требований к их оформлению[17] (ч. 3, 5, 11, 12, 15, 19 ст. 48 Закона № 44-ФЗ).

Стоит также отметить, что существующие методические рекомендации по проведению закупок обязательного аудита[18] могут быть полезны для подготовки закупки обязательного аудита, однако их необходимо рассматривать с поправкой на изменившиеся нормы законодательства, рассмотренные в настоящей статье.

***

В заключение отметим, что Закон № 44-ФЗ и его подзаконные акты претерпевают перманентные изменения. По этой причине автор рекомендует воздержаться от слепого копирования собственных документаций прошлых лет или документов других заказчиков без их тщательной проверки на актуальность.

По тем же причинам перед публикацией закупки не лишено смысла изучение антимонопольной и судебной практики по закупкам обязательного аудита в рамках конкретного субъекта РФ, в котором рассматриваются жалобы на закупки заказчика. Особенно по вопросам требований к участникам закупки и критериев оценки заявок. Эта работа позволит увидеть возможные ошибки, которые уже совершали другие заказчики, и в конечном итоге повысить качество документов для проведения закупки обязательного аудита.

  1. Решения Московского УФАС России от 29.06.2022 по делу № 077/07/00-9243/2022 (закупки № 220128000134, 220144800074), от 08.02.2021 по делу № 077/07/00-981/2021 (закупка № 0800500011620000001), Татарстанского УФАС России от 30.12.2021 по делу № 016/07/3-2475/2021 (закупка № 32110943980). ↑

  2. Решения Санкт-Петербургского УФАС России от 19.11.2021 по жалобе № Т02-777/21 (закупка № 32110771191), от 07.09.2021 № Т02-650/21 (закупка № 32110553721). ↑

  3. См. Байрашев В. Р. Один пишем, два в уме: о новом подходе к закупкам обязательного аудита у корпоративных заказчиков // ПРОСГОЗАКАЗ.РФ. 2023. № 4. ↑

  4. Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) — совокупность действий, которые осуществляются начиная с размещения извещения об осуществлении закупки и завершаются заключением контракта (п. 2 ст. 3 Закона № 44-ФЗ). ↑

  5. Исключение Минфин России и ФАС России делают только для государственных и муниципальных унитарных предприятий, обязывая их планировать закупки и исполнять контракты по правилам Закона № 44-ФЗ, поскольку указанные предприятия являются заказчиками в понимании п. 7 ст. 3 Закона № 44-ФЗ. ↑

  6. Например, Московское УФАС России в решении от 10.06.2020 по делу № 077/07/00-9241/2020 (закупка № 32009147135) отметило, что акционерное общество не является заказчиком в понимании Закона № 44-ФЗ и потому включать закупку обязательного аудита следует в план закупки, предусмотренный Законом № 223-ФЗ. ↑

  7. Например, до появления в ч. 4 ст. 5 Закона № 307-ФЗ указания на «электронный конкурс» одни территориальные управления ФАС России считали возможным проведение акционерными обществами закупки обязательного аудита как в форме «бумажного» конкурса, так и в форме электронного конкурса, а другие — обязывали такие акционерные общества проводить исключительно электронные конкурсы. Такое отличие в подходах было связано с различным толкованием антимонопольными органами терминологии Закона № 44-ФЗ. ↑

  8. Их перечень определен Приказом Минфина России от 09.03.2017 № 33н «Об определении видов аудиторских услуг, в том числе перечня сопутствующих аудиту услуг». ↑

  9. Приказом Минфина России от 15.03.2022 № 102 статус СРО аудиторов присвоен некоммерческой организации «Ассоциация «Содружество». ↑

  10. См., напр., решение Московского УФАС России от 12.05.2022 по делу № 077/07/00-6835/2022 (закупка № 0473000005722000001). ↑

  11. Для совместных конкурсов учитывается сумма начальных (максимальных) цен контрактов. ↑

  12. При этом предметом такого исполненного контракта или договора необязательно должен быть аудит. ↑

  13. ГОСТ Р 66.0.01-2017 «Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Общие положения, требования и руководящие принципы». Несмотря на наличие данного стандарта, автор сомневается в его применимости для оценки заявок по закупкам обязательного аудита ввиду иной области применения, предусмотренной этим ГОСТом. ↑

  14. П. 4.1 Порядка регистрации в ЕИС (утв. приказом Казначейства России от 10.12.2021 № 39н). ↑

  15. Часть информации заявок предоставляется из единого реестра участников закупок (ст. 24.2 Закона № 44-ФЗ). ↑

  16. Количество поданных заявок может быть очень большим, а установленный Законом № 44-ФЗ срок рассмотрения и оценки заявок короткий. Чтобы облегчить работу комиссии по осуществлению закупок, можно задуматься об установлении предельных значений по критерию оценки «квалификация участников закупки». ↑

  17. Например, одним из оснований для отклонения заявок является включение в первую часть информации об участнике закупки. Следовательно, недопустимо требовать раскрытие участниками закупки в первой части заявок информации о себе как о юридическом лице. ↑

  18. Приказ Росимущества от 21.01.2016 № 12 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению обязательного аудита финансовой (бухгалтерской) отчетности»; «Методические рекомендации по организации и проведению открытых конкурсов на право заключения договора на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, указанных в части 4 статьи 5 Федерального закона „Об аудиторской деятельности“» (одобрены Советом по аудиторской деятельности 18.09.2014, протокол № 14). ↑

Опубликовано в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2023. № 12.