Закупки автономных учреждений: судебные споры по состоянию на 1 июня 2025 г.

Нормативно-правовое обоснование

10 сентября 2018 г. ФАС России направила письмо № АК/72218/18 по вопросу отнесения хозяйствующих субъектов (ООО, АНО) к субъектам Закона № 44-ФЗ, Закона № 223-ФЗ (далее — Письмо), в котором в числе прочего изложено следующее.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона № 223-ФЗ указанный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг в т. ч. автономными учреждениями. При этом действие Закона № 223-ФЗ распространяется на закупки всех товаров, работ, услуг, за исключением случаев, указанных в ч. 4 ст. 1 Закона № 223-ФЗ, в т. ч. в случае осуществления заказчиком закупок товаров, работ, услуг в соответствии с Законом № 44-ФЗ (п. 3 ч. 4 ст. 1 Закона № 223-ФЗ).

Из ч. 4 ст. 15 (ранее — ч. 5 ст. 15) Закона № 44-ФЗ следует, что при планировании и осуществлении автономными учреждениями закупок за счет средств, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности, применяются положения Закона № 44-ФЗ.

Из ч. 6 ст. 15 Закона № 44-ФЗ следует, что в случае, если в соответствии с БК РФ государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, госкорпорации «Росатом» или «Роскосмос», являющиеся государственными или муниципальными заказчиками, при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной, муниципальной собственности и/или на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную, муниципальную собственность передали на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия в т. ч. автономным учреждениям, такие учреждения в пределах переданных полномочий осуществляют от лица указанных органов или государственных корпораций закупки товаров, работ, услуг в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ, которые регулируют деятельность государственного и муниципального заказчиков.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон об НКО) автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, созданная в целях предоставления услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных сферах. Автономная некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения гражданами и/или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов. В случаях, предусмотренных федеральными законами, автономная некоммерческая организация может быть создана путем преобразования юридического лица другой организационно-правовой формы.

Также согласно п. 7 ст. 3 Закона № 44-ФЗ под заказчиками понимается государственный или муниципальный заказчик либо осуществляющее в соответствии с ч. 1, 2.1, 4, 4.3 и 4.4 ст. 15 Закона № 44-ФЗ закупки бюджетное или автономное учреждение, государственное или муниципальное унитарное предприятие либо иное юридическое лицо.

С учетом положений ст. 3 Закона № 44-ФЗ ООО и АНО не являются заказчиками в понимании поименованного закона, кроме случаев, предусмотренных ст. 15 этого закона, которая устанавливает особенности закупок, осуществляемых бюджетным, автономным учреждениями, государственным, муниципальным унитарными предприятиями и иными юридическими лицами.

Согласно абз. 3 п. 3 ст. 80 БК РФ требования к договорам, заключенным в связи с предоставлением бюджетных инвестиций юридическим лицам, указанным в п. 1 данной статьи, за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Постановлением Правительства РФ от 15.02.2017 № 190 утверждены Требования к договорам о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, за счет средств федерального бюджета (далее — Требования). Согласно подп. «г» п. 4 Требований договором о предоставлении бюджетных инвестиций на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности юридического лица, получающего бюджетные инвестиции, и/или приобретение юридическим лицом, получающим бюджетные инвестиции, объектов недвижимого имущества предусматривается условие о соблюдении юридическим лицом, получающим бюджетные инвестиции, при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и исполнении гражданско-правовых договоров, которые полностью либо частично оплачиваются за счет полученных средств, положений, установленных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в случае реализации инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства).

С учетом изложенного при осуществлении закупок юридическими лицами за счет бюджетных инвестиций, которые могут быть предоставлены как из федерального бюджета, так и из бюджета субъекта РФ и/или местного бюджета, на них распространяются положения Закона № 44-ФЗ, регулирующие деятельность заказчика, в случаях и в пределах, которые определены в соответствии с бюджетным законодательством РФ в рамках договоров об участии Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.

В соответствии со ст. 6 БК РФ, ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ), государственное задание представляет собой документ, который формируется и утверждается учредителем и устанавливает требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (выполнения работ).

В силу ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов публичной власти федеральной территории, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в т. ч. при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно ч. 7 ст. 2 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в перечисленных выше сферах.

Данная позиция согласуется с письмом ФАС России от 10.09.2018 № АК/72218/18 (решением Верховного Суда РФ от 11.12.2024 № АКПИ24-854 отказано в удовлетворении заявления о признании указанного письма недействующим).

Закупки по ч. 4 ст. 15 (ранее — ч. 5 ст. 15) Закона № 44-ФЗ особых вопросов у автономных организаций не вызывают, а вот по ч. 6 ст. 15 Закона № 44-ФЗ начинает складываться судебная практика не в пользу автономных учреждений.

Рассмотрим одно из последних судебных дел по спорному вопросу, где суд пришел к важному выводу^[1] о том, что автономному учреждению при выполнении мероприятий по реализации государственного задания и обеспечении выполнения полномочий органом государственной власти необходимо руководствоваться положениями Закона № 44-ФЗ, поскольку выполнение государственного задания обеспечивает публичные потребности и финансируется за счет бюджетных средств.

Позиция Прокуратуры РФ

Закон № 223-ФЗ применим только в том случае, когда закупка осуществляется для нужд самих поименованных в данном законе юридических лиц, включая автономные учреждения.

В силу ч. 1 ст. 19 Лесного кодекса РФ мероприятия по сохранению лесов, в т. ч. работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению (далее также — мероприятия по сохранению лесов), а также мероприятия по лесоустройству осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 Лесного кодекса РФ, и лицами, которые используют леса и/или на которых возложена обязанность по выполнению таких работ.

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Лесного кодекса РФ мероприятия по сохранению лесов и по лесоустройству могут осуществляться государственными (муниципальными) учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со ст. 81–84 Лесного кодекса РФ.

В силу ч. 4 ст. 19 Лесного кодекса РФ в случаях, если осуществление мероприятий по сохранению лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, мероприятий по лесоустройству таких лесов не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения, указанные в ч. 2 и 9 ст. 19 Лесного кодекса РФ, или на лиц, которые используют леса и/или на которых Лесным кодексом РФ возложена обязанность по выполнению таких работ, органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки работ по сохранению лесов, мероприятий по лесоустройству в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и указанным кодексом.

Уставом краевого государственного автономного учреждения (далее — КГАУ, заказчик) установлено, что автономное учреждение создано распоряжением правительства края. Функциями и полномочиями учредителя КГАУ обладает Министерство лесного хозяйства края.

На основании государственного задания на 2023 г., плановые 2024–2025 гг. определены объемы выполнения работ по охране, защите и воспроизводству лесов на 2023 г.

Вопреки требованиям ст. 6 БК РФ, ч. 4.1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ и ст. 19 Лесного кодекса РФ закупки авиационных услуг по тушению лесных пожаров с использованием двухдвигательного вертолета проведены в порядке, предусмотренном Законом № 223-ФЗ, в то время как их надлежало провести в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ.

С учетом изложенного прокуратурой было вынесено представление об устранении нарушений закона. Однако заказчик с представлением не согласился, обратившись в суд с иском о признании его недействительным.

Позиция суда

Согласно п. 12 Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р, принятие норм, обеспечивающих получение специализированными государственными учреждениями субъектов РФ права на осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов без проведения конкурса связано с решением задач по повышению эффективности управления лесным сектором.

Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение указанной в ч. 1 и 2 ст. 4 Закона № 174-ФЗ деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников (ч. 1, 2, 2.1, 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ).

Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов (п. 4 ст. 69.2 БК РФ).

Таким образом, выполнение государственного задания осуществляется автономным учреждением за счет средств соответствующего бюджета, посредством выделения финансовых средств учредителем. Мероприятия по сохранению лесов, в т. ч. работы по охране, защите, воспроизводству лесов, осуществляются государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями в целях реализации соответствующих полномочий органов государственной власти непосредственно (без передачи полномочий третьим лицам) на основании утвержденного для них учредителем государственного (муниципального) задания за счет средств соответствующего бюджета.

С учетом положений ч. 1 ст. 83, ч. 2 ст. 19 Лесного кодекса РФ мероприятия по охране (в т. ч. осуществлению мер пожарной безопасности и тушению лесных пожаров), защите, воспроизводству лесов могут осуществляться не только органами государственной власти путем проведения процедур, направленных на заключение государственных контрактов в соответствии с Законом № 44-ФЗ, но и специально созданными ими государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со ст. 81–84 Лесного кодекса РФ, на основании соответствующего государственного задания.

Согласно Уставу КГАУ учреждение является унитарной некоммерческой организацией, не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не разделяет полученную прибыль между участниками.

Из устава следует, что предметом деятельности учреждения является охрана лесов от пожаров, защита лесов от вредных организмов, авиационные работы, воздушные перевозки и полеты воздушных судов, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций в лесах, вызванных лесными пожарами, массовым распространением вредителей и болезней леса, ликвидация их последствий, образовательная деятельность.

Основными целями деятельности учреждения являются авиационное патрулирование, тушение лесных пожаров, проведение противопожарной пропаганды, защита лесов от вредителей и болезней.

Таким образом, из анализа вышеуказанных норм законодательства следует, что учреждению при выполнении мероприятий по реализации государственного задания и обеспечении выполнения полномочий органом государственной власти необходимо руководствоваться положениями Закона № 44-ФЗ, поскольку выполнение государственного задания обеспечивает публичные потребности и финансируется за счет бюджетных средств.

Как следует из материалов дела, между Министерством лесного хозяйства края и КГАУ заключено соглашение о предоставлении из краевого бюджета субсидии на выполнение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

В соответствии с названным государственным заданием КГАУ за счет средств субсидии обязано выполнить на территории Красноярского края работы по охране лесов от пожаров, в т. ч. авиационный мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров.

При этом Закон № 223-ФЗ определяет порядок закупок только для удовлетворения собственных нужд и потребностей автономных учреждений.

Осуществление патрулирования и тушения лесных пожаров с использованием самолетов и вертолетов к таким потребностям не относится, поскольку данные функции отнесены к сфере полномочий государства и направлены на охрану лесов, находящихся в федеральной собственности, а сами автономные учреждения выступают государственными заказчиками в силу наделения их соответствующими полномочиями государственными органами.

Исходя из указанного, в рассматриваемом случае КГАУ, являясь некоммерческой организацией, созданной для осуществления мероприятий по охране лесов от пожаров, выполняя государственное задание, установленное учредителем, относящееся к основным видам деятельности, при осуществлении закупок авиационных услуг по патрулированию и тушению лесных пожаров с использованием самолетов и вертолетов обязано было проводить их в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

Указанный вывод соответствует правовой позиции Верховного Суда РФ, изложенной в определениях от 17.12.2021 № 303-ЭС21-23486 по делу № А73-5283/2021, от 19.05.2016 № 308-ЭС16-59 по делу № А22-1093/2015, постановлениях АС Восточно-Сибирского округа от 01.08.2024 по делу № А33-23145/2023, АС Северо-Западного округа от 13.01.2025 по делу № А05-14555/2023.

Опубликовано в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2025. № 7.

1. Постановление АС Восточно-Сибирского округа от 23.04.2025 по делу № А33-11989/2023. ↑