Адаптация контрактной системы к вызовам 2022 года: опыт Санкт-Петербурга

От редакции. В 2022 г. наша страна столкнулась с новыми беспрецедентными вызовами, и контрактная система в сфере закупок вновь оказалась на переднем крае перемен, принимая на себя все удары, которым подверглась российская экономика: санкционное давление, разрыв логистических цепочек и ценовая турбулентность на рынках, зависящих от импортных компонентов. В этих условиях распространение лучших закупочных практик приобретает особую важность: что хорошо получилось у одних, может помочь и другим. С этой целью мы взяли интервью у Александра Викторовича Жемякина, председателя Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга.

Александр Викторович, расскажите о лучших закупочных практиках Санкт-Петербурга. Например, для чего был создан и как применяется заказчиками реестр товаров для обеспечения нужд Санкт-Петербурга?

Реестр товаров я бы не относил к лучшим закупочным практикам, потому что закупочные практики — это именно методология закупок, а реестр товаров я отношу к системе ценообразования. И она у нас действительно выстроена лучше всех в стране, потому что ничего подобного я в других субъектах РФ не видел.

Наша система ценообразования, если говорить чуть более широко, основана не только на реестре товаров. Идеология Комитета по госзаказу, как регулятора в данной области, — максимально облегчить работу заказчиков, сделать так, чтобы им не нужно было много думать, чтобы они могли пользоваться всем готовым. Упрощается жизнь и поставщикам, потому что если они знают, по какой цене город готов закупать те или иные товары, то им не нужно мудрить с какими-то хитрыми коммерческими предложениями и думать о том, не ошибутся ли они, если представят свои реальные предложения.

Два наших мощнейших инструмента — это обязательный перечень, куда входят товары, цены которых мы нормируем, и реестр товаров, который я уже упомянул.

В обязательном перечне у нас особых новаций нет, за исключением разве что того факта, что он у нас крайне обширный и туда входят даже такие объекты закупок, как услуги по уборке территории. Мы устанавливаем предельную стоимость уборки одного квадратного метра площади, что крайне удобно для всех: не нужно собирать никаких коммерческих предложений, т. к. имеется вся необходимая информация для обоснования НМЦК нормативным методом.

Что касается реестра товаров, то изначально он был просто неким справочником. Это достаточно объемный — свыше 5000 наименований! — справочник, каталожные позиции в котором сформированы на основе КТРУ, но являются уточненными. По всем этим позициям в реестре имеется огромный массив цен на товары со ссылками на источники ценовой информации (скриншоты, коммерческие предложения и т. д.) — от трех до пяти источников ценовой информации по каждой позиции каталога, как того требует приказ Минэкономразвития РФ от 02.10.2013 № 567.

Изначально эти сведения использовались исключительно как справочный материал, потому заказчикам все равно требовалось самостоятельно собирать коммерческие предложения. Тогда мы пошли чуть-чуть дальше и постановлением Правительства Санкт-Петербурга установили, что наш реестр товаров является официальным источником ценовой информации. Заказчики получили возможность ссылаться на информацию из реестра, используя ее вместо одного из коммерческих предложений. Но и это была еще только середина пути: в этом году наконец-то было принято постановление Правительства Санкт-Петербурга, в соответствии с которым реестр товаров может быть единственным источником информации. Иными словами, если заказчик использует реестр товаров, то никакие коммерческие предложения ему больше запрашивать не нужно.

При этом если заказчик захочет применять метод сопоставимых рыночных цен — никто его не ограничивает, он может тратить силы на сбор коммерческих предложений по старинке. Но мы исходим из того, что человек по сути своей ленив и если у него есть готовое решение, то вряд ли он будет изобретать что-то свое вместо того, чтобы пользоваться готовым. Цены в нашем реестре подтверждаются специалистами, поэтому все контрольные органы, включая ФАС России и прокуратуру, горячо приветствуют его использование.

С этой точки зрения, как мне кажется, это крайне удобный инструмент для всех участников контрактной системы — заказчиков, поставщиков и контролеров. И я знаю, что некоторые регионы засматриваются на наш реестр, но пока еще никто его у себя не воспроизвел.

Дело в том, что мало создать реестр товаров или обязательный перечень, их надо еще и поддерживать. Например, в условиях той волатильности, которая была у нас этой весной, мы перешли к ежемесячному обновлению цен в реестре в отношении продовольственных товаров, поскольку эта отрасль оказалась одной из самых чувствительных. Цены в обязательном перечне уточняются у нас раз в квартал, а при необходимости и чаще. При этом цены берутся как из заключенных контрактов, так и из коммерческих предложений, которые проходят специфическую обработку (с расчетом среднеквадратического отклонения и т. д.).

Очень интересно, что, получив такой инструмент, мы начали применять его несколько шире, чем планировалось изначально. Скажем, молотком можно не только забивать гвозди, но и раскалывать камни, т. е. это универсальный инструмент. Точно так же и наш реестр товаров. Когда мы принимали решение о расчете стоимости контрактов, например, на оказание тех же услуг общественного питания, то решили ограничить объемы пересчета ценами из текущего реестра товаров. Для того чтобы заказчики знали: вот они, рыночные цены, и они не пересчитываются. В этом случае реестр товаров был использован для определения предельных цен отдельных видов товаров.

Поэтому как только у нас появляется рабочий инструмент, мы понимаем, что можем применять его для самых разных целей. Это действительно очень интересно, и я всегда рассказываю о нашей системе ценообразования на различных форумах и конференциях. Коллеги из других регионов специально приезжают к нам, чтобы более детально с нею познакомиться.

Насколько широко используются в Санкт-Петербурге антикризисные механизмы, предусмотренные в контрактной системе в 2022 г.? Например, возможность в отдельных случаях проводить запросы котировок без ограничений по НМЦК, вносить изменения в существенные условия контрактов или заключать контракты с единственным поставщиком по специальным основаниям, которые были введены на основании ст. 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ.

Действительно, антикризисные меры можно разделить на три части: 1) расширение применения запроса котировок, 2) пересчет стоимости заключенного контракта и 3) возможность использования новых оснований для закупки у единственного поставщика.

Поскольку запросы котировок без ограничений по НМЦК распространения у нас не получили, начну сразу со второй меры, пересчета стоимости заключенных контрактов. Мы подошли к использованию этого инструмента крайне взвешенно.

Тут можно вновь напомнить, что у нас в стране, по сути, сложились две «школы закупок», если можно так сказать, — петербургская и московская. Наша, я бы сказал, более либеральная: мы устанавливаем ответственность, но все-таки даем заказчикам пространство для самостоятельного маневра. Те, кто придерживается московской школы, стараются все регламентировать по максимуму. Скажем, в Москве и во многих других регионах решение о пересчете цен контрактов принимали различные комиссии, рабочие группы, оперативные штабы и т. д. У нас же Правительством Санкт-Петербурга было принято решение о том, что мы для каждой отрасли устанавливаем принципы, которыми должен руководствоваться заказчик при пересчете цены контракта.

В нашем случае было определено две таких отрасли. Во-первых, это организация общественного питания. Отвечая на предыдущий вопрос, я уже рассказал, как мы пересчитывали цены контрактов в этой сфере. Вторая отрасль — это строительство в широком смысле слова. Но тут есть система пересчета стоимости контрактов, которая принята на федеральном уровне, поэтому у нас здесь нет каких-то своих новаций.

Также мы пересчитывали стоимость контрактов по еще одному направлению, а именно по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, поскольку очень существенно изменились условия исполнения таких контрактов, касающиеся стоимости топлива и поставки автобусов. Здесь мы, действительно, вносили изменения в существенные условия контрактов в части авансирования, периодичности выплат и сроков исполнения контракта.

Кстати, очень интересный момент вскрылся, когда мы разрешили вносить изменения в существенные условия контракта, в т. ч. устанавливать авансирование, которого раньше, например, в сфере общественного питания у нас не было. Неожиданно выяснилось, что данная мера не пользуется популярностью: среди более чем 5000 заключенных дополнительных соглашений только 341 соглашение было посвящено установлению аванса. Сначала было совершенно непонятно, почему так происходит, — ведь аванс это, по сути, кредитование поставщика на очень выгодных для него условиях, особенно если учесть размер ключевой ставки Банка России, который действовал в течение всей весны. Оказалось, что всему виной… Закон № 44-ФЗ! Дело в том, что рынок Санкт-Петербурга в сфере общественного питания является сверхконкурентным, поэтому очень много таких поставщиков, которые ради заключения контрактов снижали предлагаемую цену контракта на 25 и более процентов от НМЦК. А в силу ч. 13 ст. 37 Закона № 44-ФЗ запрещено предоставлять аванс тем, кто демпинговал.

В общем, в тех отраслях, где поставщики действительно чувствовали возможность технического дефолта при исполнении контрактов, они к нам обращались, мы рассматривали их предложения и шли навстречу там, где это было необходимо. Там, где ничего сверхъестественного не происходило, мы остались в текущих условиях.

Вторая мощнейшая антикризисная мера — это новые основания для закупки у единственного поставщика. К их использованию мы тоже подошли крайне взвешенно.

Во-первых, мы перечислили отрасли, в которых это допускается. Во-вторых, заставили заказчиков обосновывать, почему закупка должна быть осуществлена у единственного поставщика. Это должна быть срочная (когда нет времени на проведение конкурсных процедур) или жизненно важная закупка.

У нас было два основных таких направления: лекарственные средства и медицинские изделия. При этом, чтобы взбодрить заказчиков, мы разрешили им пользоваться всеми этими новыми основаниями для заключения контракта с единственным поставщиком ограниченное время. С 1 августа 2022 г. этот срок истек, и больше воспользоваться этими инструментами нельзя.

При этом данная мера не пользовалась популярностью при закупке лекарственных средств, несмотря на достаточно либеральный подход федерального центра, который говорил заказчикам: «Закупайте, мы вас проверять не будем». Мы все помним, что творилось после пандемии коронавируса, как нас проверяли тогда все контролирующие органы. В общем, рисковать никто не хотел, потому что заказчики прекрасно понимают: спецоперация закончится и придут прокуроры. Поэтому у нас всего 12 случаев закупки лекарственных средств, и они все действительно срочные и важные. И еще один случай закупки медицинских изделий.

Есть, конечно, у нас еще две закупки, которые мы разрешили провести в форме заключения контракта с единственным поставщиком. Это закупка трамваев и закупка вагонов метро.

В случае с трамваями можно было, конечно, провести конкурентную закупку, но она была бы вырожденной: у нас в стране было всего три трамвайных завода, один из которых ушел из России, а другой из двух оставшихся заявил, что не сможет поставить необходимое количество трамвайных вагонов в установленные сроки. Тем не менее, мы провели конкурсную процедуру, на участие в которой не было ни одной заявки, и только после этого заключили контракт с единственным поставщиком, который мог этот контракт исполнить. При этом мы специально установили норму о том, что в случае закупки у единственного поставщика заказчик обязан уведомить ФАС России, чтобы такие закупки проходили максимально тщательный контроль.

Вторая крупная закупка такого рода — это закупка вагонов метрополитена. Там точно так же у нас всего один поставщик в стране, и мы могли проводить сколько угодно конкурентных процедур, но все они точно так же были бы вырожденными. Мы всегда придерживаемся принципа обеспечения конкуренции там, где она возможна, но в данном случае ситуация с конкуренцией вот такая. Реакция ФАС России, с которой мы проговаривали эту закупку, была крайне сдержанной и спокойной. И главное — мы таки добились поставки этих вагонов!

В прошлом году в постановление Правительства РФ от 10.07.2018 № 878 были внесены изменения, которые лишили заказчиков права обосновывать невозможность установления ограничений на допуск иностранной радиоэлектронной продукции. Как следствие, заказчики потеряли право устанавливать дополнительные требования к закупаемой радиоэлектронной продукции, не предусмотренные позициями КТРУ. Заказчики повсеместно стали жаловаться на невозможность закупки необходимого оборудования (в т. ч. медицинского), потому что позиции КТРУ не содержат достаточного количества характеристик. Существует ли такая проблема в Санкт-Петербурге и если да, то как город с нею справляется?

Мучаются, вот что я могу сказать одним словом. Петербург хоть и окно в Европу, но проблемы у нас ровно такие же, как и во всей стране. Действительно, это очень сложно. Мы прямо сейчас мучаемся страшно, когда закупаем радиоэлектронное оборудование для нового корпуса больницы. Но куда деваться? Мы должны исполнять действующее законодательство. Может быть, это и к лучшему и постепенно мы все привыкнем. Может быть, появятся качественные отечественные радиоэлектронные товары. Тут, к сожалению, мы ничего не придумали, как это обойти.

В 2022 г. наибольшее количество споров в правоприменительной практике связано с дополнительными требованиями к участникам закупок: с 1 января вступило в силу постановление Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571, в котором такие требования были определены по-новому, и участники контрактной системы (заказчики, поставщики и контролеры) до сих пор еще только осваиваются в новом правовом ландшафте. Но самое главное — дает ли новое регулирование полезный эффект? Можно ли сказать, например, что контракты, заключенные по результатам закупок с дополнительными требованиями, исполняются лучше, а расторгаются реже?

У нас не произошло никакого статистического выброса ни по расторжению, ни по исполнению. То есть, мне кажется, все эти меры просто спокойно были приняты заказчиками — без восторга, но и без ужаса. Правда, у нас нет большого количества расторгнутых контрактов. Более того, у нас даже количество несостоявшихся закупок намного уменьшилось, но тут скорее общеэкономическая ситуация. Поэтому не могу ни подтвердить, ни опровергнуть.

С 1 января 2022 г. действуют новые правила оценки заявок на участие в электронном конкурсе, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604. По этим правилам предложенная участником цена контракта играет гораздо большую роль, чем раньше. Повлияло ли это каким-то образом на суть конкурсной процедуры — отбор лица, предлагающего наилучшие условия исполнения контракта, но не обязательно наименьшую цену? Возможно, анализ практики проведения конкурсов заказчиками Санкт-Петербурга позволяет сделать некоторые наблюдения на сей счет.

К сожалению, превалирование цены как критерия оценки действительно сводит многие конкурсные процедуры к аукционам. И зачастую там, где заказчики не обязаны проводить аукционы, они все равно проводят именно их, потому что, когда цена контракта и нестоимостные критерии оценки относятся друг к другу как 70:30, 20-процентное снижение цены сводит любое конкурентное преимущество по нестоимостным критериям на нет.

В том, что касается конкурсов, мы особенно присматриваемся к социально значимым отраслям. Взять социальное питание, о котором я уже вспоминал. Мы сломали множество копий, но все-таки смогли добиться изменения величины значимости ценового критерия, установленного на федеральном уровне. Вот как раз в данной области мы добились отсутствия демпинга при проведении конкурсных процедур.

По крупным и значимым инфраструктурным проектам, надо сказать, демпинга никогда и не было. Потому что очень мало существует, к сожалению, предприятий, которые могут предоставить обеспечение исполнения контракта в размере 6–7 млрд руб. и готовы к расширенному банковскому сопровождению. На этом уровне конкуренция идет в основном с минимальным снижением цены контракта, так что изменение правил оценки заявок не сильно отразилось на результатах таких конкурсов.

Возможно, в мелких закупках с НМЦК до 10 млн руб. это и сыграло какую-то роль, но Санкт-Петербург достаточно крупный субъект РФ, у нас крупные закупки, поэтому закупки с небольшой НМЦК не готов прокомментировать. В «дорогих» конкурсах все осталось по-прежнему. По нашей статистике, при НМЦК до 10 млн руб. среднее количество заявок — более 5, до 500 млн руб. — около 2,2, а свыше 1 млрд руб. — 1,5 или в лучшем случае 2. При таком уровне конкуренции изменение правил оценки заявок уже не принципиально.

В 2022 г. продолжилось активное оцифровывание закупочного процесса: появилось электронное актирование, обжалование закупок и односторонний отказ от исполнения обязательств по контракту теперь тоже производятся с использованием функционала ЕИС. Как вы оцениваете влияние этих технических новшеств на общую эффективность закупочной деятельности заказчиков Санкт-Петербурга?

Я двумя руками за оцифровку! Возьмем, к примеру, электронное актирование. Конечно, никому не нравится изучать новый продукт и начинать в нем работать. Понятно, что вначале он немножко сыроват, но с каждым обновлением ЕИС он становится все лучше и лучше. Я, как председатель Комитета по госзаказу, сам заключаю все контракты и подписываю их своей электронной подписью и точно так же подписываю все эти документы по электронному актированию, так что знаю, о чем говорю. Скажу так: от заказчиков не требуется ничего сверхъестественного, процедура сейчас достаточно отстроенная и никаких сложностей не вызывает.

В то же время электронное актирование, например, имеет огромное значение для ускорения платежей. Не секрет, что государство — это крупнейший инвестор, и если деньги будут приходить быстро, то повышение оборачиваемости оборотных средств принесет значительные дивиденды. В случае электронного актирования мы можем фиксировать дату, когда представлены результаты исполнения контракта, и после этого оплата происходит в срок.

Для Санкт-Петербурга в принципе не характерно затягивание сроков оплаты: если в других регионах заказчики нередко допускают просрочку оплаты выполненных работ, то у нас этого нет. Мы проводили специально мониторинг и на 1000 контрактов выявили всего 20 случаев задержки платежей. Да и то на поверку эти случаи оказались связаны не с просрочкой оплаты как таковой, а с несвоевременным размещением в ЕИС информации об оплате. Поэтому электронное актирование —это очень хорошо!

При этом электронные процедуры повышают конкуренцию в том плане, что позволяют принимать участие в закупках поставщикам из разных регионов. Вот у нас есть, к примеру, электронный магазин закупок малого объема, и все документы в нем составляются и подписываются в электронном виде. Благодаря этому в закупках участвуют поставщики из Москвы, из Ленинградской области, из Екатеринбурга — по чуть-чуть со всей страны. Понятно, что если бы требовалось составлять и подписывать документы на бумаге, то никто не поехал бы к нам из-за контракта на 50 тыс. или 100 тыс. руб. — это было бы совершенно нереально.

Поэтому электронные закупки — это не только удобство, не только быстрейший вброс денег в экономику, это еще и установление настоящей Федерации, потому что настоящая Федерация держится только тогда, когда развиты тесные связи между регионами. Поэтому огромное спасибо Минфину России и Федеральному казначейству за то, что это делается.

Также я могу только приветствовать сокращение количества способов закупок и перевод их всех в электронную форму. Считаю, что стало намного удобней!

Кстати, как мы все знаем, электронное актирование применяется в обязательном случае по контрактам, заключенным в этом году, а в прошлом году его использование было факультативно, т. е. являлось правом, но не обязанностью заказчика. И когда мы разрешали заказчикам вносить изменения в существенные условия контракта, о которых мы говорили чуть раньше, то одним из требований для пересчета цены и согласования новых условий контракта являлся переход на электронное актирование. Это не всегда возможно — контракты на строительство, например, нельзя перевести на электронное актирование, если этого не было сделано изначально, но с тем же самым общественным питанием — пожалуйста, никаких проблем не возникает. Поэтому мы одновременно расширили применение электронного актирования и ускорили оборачиваемость оборотных средств.

В июле 2022 г. в Закон № 44-ФЗ были внесены изменения, призванные повысить привлекательность инвестиционных контрактов на создание или модернизацию и/или освоение производства товара на территории РФ. Может быть, в Санкт-Петербурге уже появился опыт работы с этим новым перспективным инструментом?

В ближайшее время мы собираемся публиковать извещение об инвестициях в новое фармацевтическое производство полного цикла, от активного вещества до лекарственной формы. Речь идет о производстве 31 лекарственного препарата.

Убежден, что заключение офсетных контрактов — это вопрос безопасности, а вовсе не конкуренции и инвестиций. Наша цель — обеспечить лекарственную безопасность не только Санкт-Петербурга, но и России. Для того чтобы это сделать, мы стимулируем инвесторов вложить крупные средства (2,3 млрд руб.) в производство лекарств, которые нужны не только городу, но и всей стране.

Одним из трех слонов, на которых покоится офсетный контракт, является перечень продукции, которая будет выпускаться. Чтобы не влезть в офсетные контракты, которые уже выполняются в Москве, и не перебивать у них выпуск, мы согласовали перечень производимых лекарственных препаратов с Минздравом и Минпромторгом. Только в тех случаях, когда в стране выпускается недостаточно лекарств или их вообще нет, мы собираемся их производить.

При инвестировании в производство лекарственных препаратов также нужно учитывать стабильность схем лечения, которые утверждаются Минздравом. Потому что если мы сейчас запланируем, условно, выпуск анальгина, а через три года Минздрав выведет его из схем лечения, то этот анальгин можно будет выбросить, потому что он никому не будет нужен.

Итак, если первый слон — это перечень продукции, то второй слон — это сделать так, чтобы инвестору было выгодно работать по контракту или по крайней мере чтобы он не работал себе в убыток, потому что срок инвестирования очень длительный, все-таки 10 лет. Когда мы просчитывали свой контракт, то установили, что в нашем случае точка безубыточности лежит на уровне 19 млрд руб. — это огромные деньги. Поэтому порог инвестиций и был снижен на уровне Закона № 44-ФЗ до 100 млн руб. — действительно, очень сложно отбить такие крупные вложения, свыше 1 млрд руб.

Здесь есть нюанс, связанный с ценообразованием. Вот мы собираемся производить дженерики. По методике Минздрава России цена дженериков может быть снижена на 50 % от оригинальной формы. Если мы рассчитываем НМЦК по приказу Минздрава, получается 29 млрд руб. Возникает вопрос: если мы сейчас заключим контракт на 29 млрд руб., то совершенно не факт, что поставщик снизится до 19 млрд руб., на которые мы готовы. Поэтому мы сначала посчитали НМЦК по методике Минздрава, а потом по коммерческим предложениям и таким образом снизили НМЦК до 19 млрд руб. К сожалению, нормальной формулы цены, которая была заложена в предыдущей редакции, у нас больше нет. Поэтому мы пошли таким путем, чтобы уменьшить бюджетные риски.

При этом вице-губернатор Санкт-Петербурга А. А. Корабельников направил ряд писем в Минфин и Минэкономразвития России с предложением добавить в офсетные контракты формулу цены. Мы сейчас первый субъект РФ, кто пытается заключить офсетный контракт в новых условиях. Московская область еще успела применить формулу цены.

И наконец, третий слон: офсетный контракт не должен нарушать сложившийся рынок. Скажем, мы дискутировали с той же Москвой, где «Вимм-Билль-Данн» поставляет по офсетному контракту молочную продукцию в школы и детские сады. Но рынок этот что в Москве, что в Санкт-Петербурге сверхконкурентный. Заключив офсетный контракт с «Вимм-Билль-Данн», мы задушим огромное количество нормальных, но просто недостаточно крупных поставщиков. Мне кажется, что это не совсем правильно.

Поэтому офсетный контракт должен заключаться с учетом трех факторов: безопасности, сохранения рынка и выгодности цены для производителей и поставщиков. Только когда эти три фактора совпадают, мы можем быть уверены, что это сработает.

И в заключение хочу спросить, какими качествами, на ваш взгляд, должен обладать специалист в сфере закупок, чтобы успешно справляться со своей работой в 2022 г.?

Помимо традиционных внимательности, усидчивости и любви к цифрам, я бы назвал следующие два качества:

1. Неравнодушие, потому что только неравнодушие позволяет интересоваться профессией, пытаться делать свою работу как можно лучше и с любовью относиться к тому, что мы делаем, потому что частичка нашего труда есть и в школах, и в больницах, и в дорогах. Если мы будем делать с душой, то это будет хорошо. Хорошая работа возможна только при неравнодушии.

2. Отвага. Законодательство о контрактной системе меняется настолько часто, что шаг влево, шаг вправо — и КоАП РФ, если не говорить о других страшных кодексах, тут же нависает над специалистом по закупкам. Так что закупки покоряются смелым!

Вопросы задавал главный редактор журнала ПРОГОСЗАКАЗ.РФ Олег Гурин.

Статья опубликована в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2022, № 10.