Коллективное участие по Закону № 223-ФЗ: требования и критерии оценки

17 Ноя 2021 О закупках по Закону № 223-ФЗ

Автор статьи:

Коллективное участие в закупках допускается положениями Закона № 223-ФЗ. Однако никаких правил такого участия, раскрывающих перечень документов, предоставляемых в составе коллективной заявки, и регламентирующих процедуру оценки и проверки такой заявки на соответствие установленным требованиям, в положениях Закона № 223-ФЗ не содержится. В настоящее время порядок проверки и оценки заявки определяется в большей степени положением о закупке заказчика и сложившейся правоприменительной практикой. Опираясь на вышесказанное, в настоящей статье предлагается более подробно изучить текущий порядок оценки и рассмотрения коллективной заявки с учетом сложившихся подходов контролирующих органов.

Для начала ответим на вопрос: возможно ли ограничить коллективное участие в закупке по Закону № 223-ФЗ?

Участником закупки по Закону № 223-ФЗ является любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в т. ч. индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки[1].

Таким образом, Закон № 223-ФЗ не устанавливает ограничений для участия коллективных участников в закупке и права таких участников не могут быть ограничены ведомственными актами, например положением о закупках, закупочной документацией[2].

Раз мы определились с тем, что коллективное участие нельзя запретить, то возникает второй вопрос: нужно ли прописывать в положении о закупке и в закупочной документации порядок рассмотрения и оценки коллективной заявки?

В соответствии с требованиями Закона № 223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в ч. 3.1 и 3.2 ст. 3 Закона № 223-ФЗ, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения[3].

При этом в требованиях Закона № 223-ФЗ нет прямого указания на то, что положение о закупке или закупочная документация должны содержать в себе специальный порядок работы с коллективной заявкой.

Действительно, с точки зрения контролирующих органов[4] положение о закупке, закупочная документация не должны обязательно предусматривать порядок коллективного участия в закупке. Однако на практике все обстоит несколько иначе. Если у заказчика в положении о закупке, закупочной документации не будет описан порядок работы с коллективной заявкой, то, получив такую заявку, заказчик просто не сможет должным образом соотнести ее с установленными требованиями или произвести ее оценку.

Таким образом, отсутствие порядка работы с коллективной заявкой делает невозможным ее надлежащее рассмотрение. Требования заказчика к составлению коллективных заявок, порядок их допуска к процедуре закупки и порядок заключения договоров по результатам конкурентных процедур с группой лиц, входящих в состав поданной коллективной заявки, определяются в закупочной документации или извещении о закупке, где в дополнение к общему порядку оценки и сопоставления заявок закреплены особенности порядка оценки и сопоставления коллективных заявок[5].

Стоит отметить, что в некоторых случаях рассмотрение и оценку коллективной заявки (без заранее установленного порядка работы с такой заявкой) связывают с применением порядка оценки, который не предусмотрен закупочной документацией[6]. Иногда встречаются исключения, когда заказчиком заранее не был установлен порядок работы с коллективной заявкой, но такая заявка была рассмотрена и оценена, а контролирующие органы не усмотрели в действиях заказчика никаких нарушений[7].

Получается, что по Закону № 223-ФЗ положение о закупке заказчика может не содержать порядок работы с коллективной заявкой, но на практике положение о закупке, закупочная документация должны включать особенности работы с такой заявкой, поскольку теоретически на любую закупку может быть подана заявка от группы лиц. А если коллективная заявка будет подана, то без описания порядка работы с такой заявкой дальнейшее ее рассмотрение невозможно.

Определившись с тем, что коллективное участие нельзя ограничить и порядок такого участия необходимо прописать в положении о закупке и закупочной документации, рассмотрим более детально порядок оценки такой заявки и процедуру проверки на соответствие установленным требованиям.

Для того чтобы лучше разобраться с порядком проверки и процедурой оценки коллективной заявки, целесообразно рассмотреть по отдельности три вопроса:

1) применение единых требований;

2) требование о предоставлении лицензий;

3) применение дополнительных требований и оценка заявок.

Остановимся на каждом вопросе более подробно.

Применение единых требований при работе с коллективной заявкой

Под едиными требованиями в рамках настоящей статьи будем понимать требования о непроведении ликвидации и неприостановлении деятельности участника закупки, об отсутствии недоимки по налогам и сборам, об отсутствии сведений об участнике закупки в РНП.

С точки зрения контролирующих органов, единые требования должны применяться к каждому члену коллективного участника (включая лидера коллективного участника). Указанный подход вполне обоснован, поскольку обратное привело бы к тому, что в рамках коллективного участника в закупке могли бы поучаствовать лица, сведения о которых, например, содержатся в РНП.

Указанный подход к применению единых требований, например в части отсутствия сведений о членах коллективного участника в РНП, неоднократно встречался в практике контролирующих органов[8]. Если сведения хотя бы об одном члене коллективного участника включены в соответствующий реестр, то такая заявка подлежит отклонению[9].

Стоит отметить, что коллективное участие возможно в закупке, участниками которой могут быть только представители малого и среднего бизнеса. В указанном случае требование о наличии сведений в реестре субъектов малого и среднего предпринимательства также должно применяться к каждому члену коллективного участника (включая лидера коллективного участника)[10].

Отдельно стоит сказать о предоставлении в составе заявки документов на каждого члена коллективного участника. Заказчиком может быть установлено требование, что каждый член коллективной заявки обязан предоставить в составе заявки выписку из ЕГРЮЛ или свидетельство ОГРН — отсутствие указанных документов приведет к отклонению заявки[11].

Однако стоит помнить, что при подаче коллективной заявки участником закупки является сам коллективный участник в целом, а не отдельные юридические лица, входящие в его состав. Поэтому если на лидера коллективного участника каждым членом коллективного участника выданы доверенности, подтверждающие и закрепляющие право лидера представлять интересы членов коллективного участника, то отдельные документы, например решение о крупной сделке, должны быть именно у лидера[12].

Требование о предоставлении лицензий при работе с коллективной заявкой

На текущий момент существует два подхода в вопросе установления требования о предоставлении лицензий в составе коллективной заявки:

1. В составе заявки не требуется предоставление информации о распределении объемов поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) между членами коллективного участника. Достаточным является предоставление соответствующей лицензии лидером коллективного участника (или любым членом коллективного участника).

2. В составе коллективной заявки необходимо предоставить информацию о распределении объемов поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) между членами коллективного участника. Лицензию предоставляют только те члены коллективного участника, которые по распределению объемов осуществляют лицензируемую деятельность.

Существование двух подходов обусловлено в первую очередь сложившейся правоприменительной практикой.

На текущий момент Центральный аппарат ФАС России придерживается мнения о неправомерности требования предоставить в составе заявки информацию о распределении объемов поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) между членами коллективного участника. Причиной является то, что распределение номенклатуры, объемов, стоимости и сроков поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) между членами коллективного участника является вмешательством в хозяйственную деятельность исполнителя по договору и не влияет на надлежащее исполнение участником обязательств по договору, заключаемому по результатам проведения закупки[13].

Аналогичной позиции придерживается Московское УФАС России, говоря о солидарной ответственности членов коллективного участника за своевременное и полное исполнение договора, что приводит к отсутствию необходимости распределения объемов в составе заявки[14].

Кроме того, требования о предоставлении в заявке распределения объемов между членами коллективного участника являются избыточными, поскольку в случае участия в закупке нескольких лиц на стороне одного участника на соответствие требованию о наличии лицензии нужно рассматривать всех лиц в совокупности[15].

Периодически можно встретить подход, когда заказчик не просит в составе коллективной заявки какого-либо распределения объемов поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) между членами коллективного участника, устанавливая требование о наличии необходимых лицензий только у лидера коллективного участника[16].

Дополнительно отметим, что существует более лояльное мнение по отношению к участнику закупки, согласно которому необходимая лицензия должна быть в наличии хотя бы у одного из членов коллективного участника[17].

Таким образом, за последние пару лет сложилась позиция о необходимости предоставления соответствующей лицензии лидером коллективного участника (или любым членом коллективного участника). Вместе с тем если заказчик все-таки принимает решение потребовать информацию о распределении объемов поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) между членами коллективного участника, то необходимые лицензии должны быть предоставлены в заявке на каждого, кто осуществляет лицензируемую деятельность (как на лидера, так и на членов коллективного участника)[18].

Применение дополнительных требований и оценка коллективной заявки

Под дополнительными требованиями в рамках настоящей статьи будем понимать требования о наличии у участника закупки опыта, квалифицированного персонала, материальных, финансовых ресурсов и т. д. Также указанные дополнительные требования могут быть использованы заказчиком в качестве критериев оценки заявок.

Общий подход по применению дополнительных требований и критериев оценки на текущий момент уже сложился во многих субъектах РФ и заключается в том, что показатели, заявленные всеми членами коллективного участника, суммируются (т. е. рассматриваются в совокупности)[19].

Например, если заказчиком установлен критерий оценки «Наличие опыта» и на стороне участника закупки выступает несколько лиц (коллективный участник закупки), то при оценке по критерию учитывается коллективный опыт всех участников закупки[20].

Вместе с тем за счет суммирования показателей при оценке коллективный участник может получить заведомое преимущество перед другими участниками, поэтому заказчику стоит заранее подумать об установлении в порядке оценки предельных значений для каждого критерия.

Таким образом, из комплексного толкования положений Закона № 223-ФЗ и сложившейся правоприменительной практики следует, что при участии группы лиц в закупке требования документации распространяются на указанную группу лиц в целом, а не на отдельно взятые лица, входящие в ее состав[21].

Дополнительно стоит отметить, что целесообразно осуществлять именно суммирование документов и сведений при оценке коллективной заявки. В случае если заказчик проводит оценку такой заявки пропорционально размеру долей в соответствии с распределением объемов между членами коллективного участника (о возможности установить требование о предоставлении такой информации было сказано выше), то действия заказчика могут быть негативно восприняты территориальными органами ФАС России[22].

Приведем пример оценки, когда баллы начисляются пропорционально в соответствии с планом распределения объемов.

Заказчиком установлен критерий «Наличие опыта», в котором оценке подлежит общая сумма заключенных договоров. На участие в закупке подана коллективная заявка: участник 1 имеет опыт в 10 млн руб. (доля участия — 10 %), участник 2 имеет опыт 1 млн руб. (доля участия — 90 %). При пропорциональной оценке исходя из распределения объемов у участника 1 будет учтен опыт в размере 1 млн руб., у участника 2 — 900 тыс. руб. Однако стоит помнить, что квалификационная оценка коллективной заявки должна идти по сумме показателей, а не пропорционально размеру долей.

Таким образом, в настоящей статье мы, с учетом сложившейся правоприменительной практики, рассмотрели отдельные особенности коллективного участия в закупках. Совокупность действий, связанных с проверкой заявки на соответствие установленным требованиям, а также оценкой коллективной заявки, приведена на рисунке 1.

Рис. 1. Порядок проверки на соответствие установленным требованиям и оценка коллективной заявки

В заключение отметим, что, исходя из принципа информационной открытости закупок, факт подачи коллективной заявки, а также результат оценки такой заявки должны быть отражены в протоколах, несмотря на отсутствие прямого указания на это в положениях Закона № 223-ФЗ.

Следовательно, сведения о составе участников коллективной заявки, признанной победителем, подлежат обязательному опубликованию в протоколе[23].

Помимо этого, в протоколе должна содержаться информация о том, какие общества (коллективные участники) подлежали оценке по нестоимостным критериям, а также какие документы (сведения) были представлены (и в последующем оценены с присвоением определенного балла) в подтверждение наличия у участника необходимой квалификации[24].

  1. Ч. 5 ст. 3 Закона № 223-ФЗ. ↑

  2. Решение Московского УФАС России от 10.02.2021 № 077/07/00-1642/2021. ↑

  3. Ч. 2 ст. 2 Закона № 223-ФЗ. ↑

  4. Решение Пермского УФАС России от 25.12.2019 № б/н. ↑

  5. Решение Тюменского УФАС России от 22.04.2020 № 072/07/18.1-69/2020. ↑

  6. Решения Санкт-Петербургского УФАС России от 22.04.2020 № 78/12201/20, № 78/12202/20. ↑

  7. Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 31.05.2019 № 78/18443/19. ↑

  8. Решение Московского УФАС России от 18.09.2019 № 077/07/00-8099/2019. ↑

  9. Решение ФАС России от 30.06.2020 № 223ФЗ-493/20. ↑

  10. Решения Московского УФАС России от 12.12.2019 № 077/07/00-17071/2019, от 07.03.2019 № ЕО/10423/19, от 19.05.2020 № 077/07/00-8203/2020, от 05.08.2020 № 077/07/00-12393/2020. ↑

  11. Решение Псковского УФАС России от 31.07.2020 № 4122/ДТ. ↑

  12. Решение Московского УФАС России от 05.11.2019 № 077/07/00-1686/2019. ↑

  13. Решения ФАС России от 09.04.2020 № 17/29922/20, от 18.05.2020 № 17/41463/20, от 11.06.2020 № 17/49975/20. ↑

  14. Решение Московского УФАС России от 03.03.2020 № 077/07/00-1502/2020. ↑

  15. Решение Московского УФАС России от 03.06.2020 № 077/07/00-9008/2020. ↑

  16. Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 24.04.2019 №78/14128/19. ↑

  17. Решения Московского УФАС России от 15.11.2019 № 077/07/00-12617/2019, Санкт-Петербургского УФАС России от 30.12.2019 № 78/43625/19, Самарского УФАС России от 14.03.2019 № 2393/7. ↑

  18. Решения Архангельского УФАС России от 03.12.2019 № 04-05/6282, Магаданского УФАС России от 14.05.2020 № 01-10/1537. ↑

  19. Решения Пермского УФАС России от 20.05.2020 № 059/07/3-508/2020, Липецкого УФАС России от 08.04.2020 № 048/07/3-316/2020, Московского УФАС России от 22.05.2020 № 077/07/00-8320/2020. ↑

  20. Решение Калужского УФАС России от 24.03.2020 № 040/07/3-310/2020. ↑

  21. Решение Самарского УФАС России от 16.03.2021 № 2646/7. ↑

  22. Решения Московского УФАС России от 09.04.2020 № 077/07/00-3951/2020, Санкт-Петербургского УФАС России от 11.11.2019 № 78/36691/19. ↑

  23. Решение Московского УФАС России от 13.08.2020 № 077/07/00-12943/2020. ↑

  24. Решение Московского УФАС России от 18.03.2020 № 077/07/00-18733/2019. ↑

Статья опубликована в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2021. № 5.