Административная ответственность поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за неисполнение контракта

17 Ноя 2021 О закупках по Закону № 44-ФЗ

Автор статьи: ,

Если поставщик (подрядчик, исполнитель) не выполнит своих обязательств по контракту, ему придется заплатить штраф. Размер штрафа определяется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.08.2017 № 1042. А если обязательства все-таки будут выполнены, хоть и с просрочкой, взыскивается пеня (ч. 7 ст. 34 Закона № 44-ФЗ).

И штраф, и пеня — привычные для всех участников контрактной системы инструменты. Правила их использования дотошно воспроизводятся в каждом контракте в соответствующем разделе, посвященном ответственности сторон. Однако этими мерами гражданско-правового характера ответственность поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение своих обязательств по контракту отнюдь не исчерпывается[1].

Так, в силу ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ действия (бездействие), повлекшие неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, с причинением существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, если такие действия (бездействие) не влекут уголовной ответственности, влекут наложение административного штрафа:

  • на должностных лиц и индивидуальных предпринимателей в размере от 5 до 15 % стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее 30 000 руб. или дисквалификацию на срок до 2 лет;
  • на юридических лиц[2] — от однократного до трехкратного размера стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее 300 тыс. руб.

Практике применения этой нормы судами[3] и посвящается данная статья.

Какой вред охраняемым отношениям признается существенным

«Существенность» нарушения охраняемых законом интересов общества и государства, безусловно, понятие оценочное. Приведем позицию Верховного Суда РФ по этому вопросу.

Извлечение

Существенность вреда может определяться его размером, характером, а также особой для потерпевшего ценностью нарушенного блага и, как правило, выражается в материальном ущербе, нарушении нормальной работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений.

Определяющим для квалификации административного правонарушения по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ является не только размер ущерба, но и значение последствий для самого потерпевшего, сведения о чем должны содержаться в материалах дела об административном правонарушении, направляемых судье суда общей юрисдикции на рассмотрение[4].

С практической точки зрения все контракты, заключаемые заказчиками, можно разделить на две категории:

  • контракты, имеющие своей целью удовлетворение «внутренних» потребностей заказчика (например, закупки канцтоваров и оргтехники для использования в учреждении);
  • контракты, результат исполнения которых напрямую является общественным благом (например, дороги общего пользования, новые квартиры для расселения граждан из ветхого жилья и т. д.).

Анализ правоприменительной практики показывает, что к административной ответственности, предусмотренной ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ, привлекают в основном за неисполнение обязательств, предусмотренных контрактами второй категории.

Пример 1

Допущенное исполнителем нарушение: капитальный ремонт дороги в г. Шахты не был закончен подрядчиком к установленному контрактом сроку.

Мотивировка судом существенности причиненного нарушением вреда: невыполнение подрядчиком обязательств в установленные контрактом сроки повлекло недостижение целей, поставленных органом местного самоуправления, нарушение условий предоставления субсидий из бюджетов федерального и областного уровней, а также возникновение дорожно-транспортных происшествий как на ремонтируемом участке, так и на объездных путях, следствием которых является причинение вреда здоровью неопределенного круга лиц, ущерба имуществу граждан[5].

Пример 2

Допущенное исполнителем нарушение: подрядчик не сумел завершить в установленный контрактом срок строительство здания детского сада.

Мотивировка судом существенности причиненного нарушением вреда: допущенное нарушение затрагивает гарантии конституционного права детей на доступное дошкольное образование, закрепленные Конституцией РФ, федеральными законами «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и «Об образовании в Российской Федерации».

Кроме того, указанное правонарушение посягает на трудовые права лиц, осуществляющих присмотр и уход за ребенком, поскольку из смысла ст. 256 ТК РФ следует, что отпуск по уходу за ребенком предоставляется работникам до достижения ребенком возраста 3 лет. В случае невыхода на работу по достижении ребенком трехлетнего возраста работник подлежит увольнению. При этом по состоянию на 17 сентября 2019 г. в очереди в дошкольные учреждения Крымского района Краснодарского края состоит 2295 детей в возрасте от 0 до 7 лет, из них 252 — старше 3 лет[6].

При определении существенности вреда, причиненного нарушением, судом может не приниматься во внимание непродолжительность просрочки.

Пример

Допущенное исполнителем нарушение: расходные материалы для терапевтической стоматологии подлежали поставке в срок не позднее 29 сентября 2017 г., однако фактически были поставлены 4 октября 2017 г. (т. е. с нарушением всего в 3 рабочих дня, включая 4 октября).

Мотивировка судом существенности причиненного нарушением вреда: довод о том, что кратковременная просрочка в исполнении обязательств по государственному контракту не может повлечь административную ответственность исполнителя, поскольку существенный вред охраняемым законом интересам общества и государства причинен не был, является несостоятельным. Определяющим признаком для квалификации административного правонарушения по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ является не только размер ущерба, но и значение последствий для потерпевшего. Вследствие допущенных поставщиком нарушений условий контракта военнослужащие, члены их семей и граждане, уволенные с военной службы, имеющие право на льготное лекарственное обеспечение в соответствии со ст. 16 Федерального закона «О статусе военнослужащих», остались без необходимых медикаментов, что могло повлечь возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей[7].

Конечно, субъективность критерия существенности вреда означает, что вывод о том, какой вред существенен, а какой нет, всякий раз будет зависеть от внутренних убеждений судьи, рассматривающего конкретное дело. Поэтому пусть и не часто, но все же встречаются решения, которые идут вразрез с приведенной выше практикой.

Так, суд Ямало-Ненецкого автономного округа не усмотрел[8] существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства в факте передачи заказчику 47 квартир с просрочкой более 4 месяцев[9] — и это при том, что квартиры приобретались в рамках программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда! Очевидно, что в течение этого довольно длительного периода времени по вине застройщика нарушались конституционные права малоимущих и иных нуждающихся граждан на жилище и на достойную жизнь, т. к. все это время они были вынуждены проживать в жилье, находящемся в аварийном состоянии.

Характерно, что в другом деле суды всех инстанций (включая Верховный Суд РФ) усмотрели в аналогичных обстоятельствах основания для привлечения застройщика к административной ответственности в соответствии с ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ[10].

Размер вреда как критерий его существенности

При определении существенности вреда, причиненного нарушением условий контракта, обязательно устанавливается его размер. В ином случае понятие существенного вреда (ущерба) охраняемым законом интересам общества и государства можно было бы трактовать произвольно, допуская привлечение к ответственности любого лица и при любом неисполнении обязательств, предусмотренных контрактом.

Правильное определение размера причиненного вреда необходимо еще и для корректного исчисления штрафа.

Пример

Мировой судья определил размер административного штрафа исходя из общей стоимости неисполненных в срок муниципальных контрактов, составляющей 223 675 353,16 руб. (5 % от 223 675 353,16 = 11 183 767,66 руб.).

Однако Верховный Суд РФ учел, что согласно актам приема-передачи отдельных этапов работ по муниципальным контрактам обязательства по муниципальным контрактам выполнены подрядчиком на 90 % (соответственно, объем неисполненных обязательств составляет 10 %). Поэтому размер административного штрафа был пересчитан исходя из 5 % от 22 367 535,32 руб., т. е. из стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных муниципальными контрактами[11].

Надлежащим образом установить размер причиненного вреда очень важно и еще по одной причине. Действия (бездействие) должностных лиц, поименованные в диспозиции ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ, наказываются административным штрафом только при условии, что они не влекут уголовной ответственности.

По мнению ФАС России[12], с уголовно-правовой точки зрения указанные действия могут быть квалифицированы по ч. 1 ст. 293 УК РФ, а именно как «халатность». Халатность — это неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности, повлекшее причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Согласно примечанию к ст. 293 УК РФ крупным ущербом признается ущерб, сумма которого превышает 1,5 млн руб.

Следовательно, действия (бездействие) должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, повлекшие неисполнение предусмотренных контрактом обязательств, могут быть квалифицированы по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ при условии, что сумма причиненного ущерба охраняемым законом интересам общества и государства в денежном эквиваленте составила менее 1,5 млн руб.

На что исполнитель контракта может сослаться в свое оправдание

Проштрафившиеся исполнители контрактов нередко стремятся переложить вину за неисполнение (ненадлежащее исполнение) своих обязательств на заказчика. Чаще всего называются недостатки предоставленной заказчиком технической документации, несвоевременная передача подрядчику строительной площадки, возникновение необходимости выполнения непредвиденных дополнительных работ и т. д. Но даже если все эти доводы не надуманные, для ухода от административной ответственности по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ они ничего исполнителю не дадут.

Пример

Обстоятельства дела: директор подрядной организации привлечен к административной ответственности по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ, т. к. возглавляемое им предприятие не сумело в установленный срок построить многоквартирный дом для переселения граждан из аварийного жилья.

Позиция директора организации: предусмотренные контрактом обязательства не были исполнены в срок по вине заказчика (разрешение на строительство дома было выдано спустя почти месяц после начала срока выполнения работ по контракту, а договор аренды земельного участка был заключен еще позже). В связи с этим арбитражный суд даже отказал заказчику во взыскании с подрядчика неустойки.

Правовая оценка Верховного Суда РФ: соглашаясь при заключении контракта с установленными в нем условиями, директор подрядной организации обязан был проанализировать характер предполагаемых работ, возможные риски, влекущие правовые последствия для застройщика, а также соразмерность объема работ и сроков, отведенных для их выполнения, надлежащим образом организовывать и обеспечивать своевременное и качественное решение задач и выполнение функций, возложенных на застройщика, и совершать другие действия, направленные на соблюдение установленного срока выполнения контракта.

Отказ в удовлетворении исковых требований заказчика о взыскании неустойки за просрочку выполнения работ по контракту не является безусловным основанием для признания незаконными судебных актов, состоявшихся по настоящему делу об административном правонарушении[13].

Спасти исполнителя контракта может лишь ссылка на форс-мажорный характер препятствий к исполнению своих обязательств в установленные контрактом сроки.

Пример

Обстоятельства дела: на основании ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ подрядная организация была оштрафована на 6 817 127,55 руб., т. к. не завершила выполнение дорожных работ к установленному сроку.

Правовая оценка областного суда: нижестоящие суды не учли пояснения подрядчика о том, что работы по контракту не были закончены в срок в связи с неблагоприятными погодными условиями на территории Калязинского района Тверской области (минусовая температура, мокрый снег). Дирекцией территориального дорожного фонда Тверской области было направлено обязательное для всех подрядных организаций письмо-предписание о приостановлении ремонтных работ до наступления благоприятных погодных условий. Согласно положениям СНИП 3.06.03-85 такие условия могли наступить только весной при температуре окружающего воздуха не ниже 5 °С.

В связи с изложенным в действиях подрядчика отсутствует такой необходимый признак состава вменяемого ему правонарушения, как вина в неисполнении контракта. Производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению в связи с отсутствием состава административного правонарушения[14].

Часто применяемой «льготой» является замена штрафа предупреждением на основании ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ[15]. Для этого должны одновременно соблюдаться следующие условия:

  • нарушитель (либо его работник) относится к субъектам малого или среднего предпринимательства;
  • административное правонарушение совершено впервые;
  • административное правонарушение выявлено в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
  • отсутствует угроза дальнейшего причинения вреда (например, если к моменту вынесения решения контракт уже исполнен).

Однако предупреждения нужно воспринимать всерьез. Если после вынесения предупреждения нарушение, повлекшее его выдачу, не прекратилось, то ничто не мешает суду еще раз возбудить административное производство по тому же самому контракту и на сей раз по всей строгости оштрафовать нерадивого исполнителя. Как указывал Верховный Суд РФ, «если лицо, привлеченное к административной ответственности, не выполняет обязанности, возложенные на него законом или иным нормативно-правовым актом, или делает это ненадлежащим образом, то возможно повторное привлечение его к ответственности. При этом следует учитывать характер обязанности, возложенной на нарушителя, и срок, необходимый для ее исполнения. Моментом начала течения указанного срока является вступление в законную силу ранее вынесенного постановления по тому же составу административного правонарушения»[16].

Пример

Подрядчик взялся отремонтировать здание школы в срок до 31 декабря 2018 г., но не уложился в указанный срок.

Постановлением мирового судьи от 22 апреля 2019 г. директор подрядной организации был привлечен к административной ответственности за неисполнение обязательств на сумму 15 228 078,00 руб., однако на основании ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ штраф заменили предупреждением. Данное постановление вступило в законную силу 14 мая 2019 г.

Поскольку по состоянию на 22 июля 2019 г. стоимость невыполненных работ составила 13 722 826,24 руб., на основании ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ подрядной организации был выписан штраф в размере, равном указанной сумме. Довод подрядчика о том, что его дважды наказали за одно и то же административное правонарушение, был признан необоснованным: привлечение к ответственности прекращает правонарушение, поэтому наличие неисполненных обязательств после 14 мая 2019 г. представляет собой новое правонарушение[17].

***

Авторы надеются, что приведенный в статье обзор практики применения ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ послужит для участников закупок стимулом к более ответственному отношению к принимаемым на себя обязательствам по государственным и муниципальным контрактам. Заказчики, в свою очередь, могут рассматривать данную норму в качестве еще одного весьма эффективного инструмента для защиты своих законных прав и интересов.

  1. Аналогичный вывод обосновывается и в судебной практике: «законодателем не исключается, что за нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок виновные лица могут понести и гражданско-правовую ответственность, и административную» (постановление Ульяновского областного суда от 26.07.2017 по делу № 4А-265/2017). ↑

  2. В отличие от многих других «закупочных» норм КоАП РФ, юридические лица довольно часто привлекаются к ответственности по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ. Суммы штрафов впечатляют: 74 778 702 000 руб. за непостроенную в срок школу (постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17.09.2020 № 16-5494/2020), 250 млн руб. за непоставленный в срок металлообрабатывающий станок (постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 27.08.2020 № 16-4839/2020), 65 246 314,36 руб. за неотремонтированное в срок общежитие военнослужащих (постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 05.11.2020 № 16-7325/2020) и т. д. «Жестокость» санкции ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ Конституционный Суд РФ объяснил следующим образом: «само по себе определение размера административного штрафа исходя из величины, кратной стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, согласуется с требованиями п. 11 ч. 1 ст. 3.5 названного Кодекса и обусловлено необходимостью достижения целей административного наказания — предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами» (определение Конституционного Суда РФ от 28.05.2020 № 1123-О). ↑

  3. В соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ, подлежат рассмотрению исключительно судьями. ↑

  4. См. «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2018)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.03.2018); ответ на вопрос 4. ↑

  5. Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14.10.2020 № 16-5458/2020. Срыв сроков выполнения работ в сфере дорожного строительства признавался причинением существенного вреда охраняемым отношениям также и в постановлениях Первого кассационного суда общей юрисдикции от 11.02.2021 по делу № 16-165/2021, Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26.08.2020 № 16-401/2020, от 10.01.2020 по делу № 16-34/2020, от 15.05.2020 № 16-567/2020 и др. Интересную мотивировку можно найти в постановлении Хабаровского краевого суда от 15.08.2017 по делу № 4а-628/2017: из-за нарушения сроков подготовки проектной документации на ремонт автодороги жители села оказались лишены возможности своевременно осуществить завоз необходимых жизненно важных товаров. ↑

  6. Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 10.12.2020 по делу № 16-5083/2020. Срыв сроков выполнения строительных работ по объектам образовательной инфраструктуры признавался причинением существенного вреда охраняемым отношениям также и в постановлении Верховного Суда РФ от 20.03.2020 № 44-АД20-3, постановлениях Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22.05.2020 № 16-2106/2020, Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26.11.2020 № 16-4844/2020. ↑

  7. Постановление Московского городского суда от 14.03.2019 № 4а-456/19. ↑

  8. Постановления суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 28.08.2018 по делу № 4а-198/2018, от 10.09.2018 № 4а-197/2018. Суд сослался на уплату застройщиком неустойки, хотя, как уже говорилось выше, применение мер гражданско-правовой ответственности за просрочку исполнения обязательств никоим образом не исключает административной ответственности виновного лица. ↑

  9. Квартиры подлежали передаче в срок до 30 июля 2017 г., а фактически были переданы только 12 декабря 2017 г. ↑

  10. Постановление Верховного Суда РФ от 27.02.2019 № 15-АД19-2. ↑

  11. Постановление Верховного Суда РФ от 13.08.2018 № 74-АД18-10. См. также постановление Алтайского краевого суда от 29.06.2018 по делу № 4а-527/2018: «Учитывая, что санкция ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ предусматривает наказание в виде штрафа исходя из стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом, подлежал установлению конкретный объем работ, не выполненных в установленный срок». Поскольку конкретный размер невыполненных обязательств определен не был, краевой суд отменил состоявшиеся по делу акты и вернул дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. ↑

  12. Письмо ФАС России от 22.03.2018 № РП/19241/18 «О применении ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ». ↑

  13. Постановление Верховного Суда РФ от 27.02.2019 № 15-АД19-2. Формулировки из этого определения Верховного Суда РФ в 2020 г. регулярно воспроизводились в решениях судов: см. постановления Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 04.09.2020 по делу № 5-5-348/2019, 12-490/2019, Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 29.01.2020 № 16-163/2020, Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 18.02.2020 № 16-515/2020 с аналогичными выводами. ↑

  14. Постановление Тверского областного суда от 26.12.2017 по делу № 4а-709/2017. ↑

  15. См., например, постановления Второго кассационного суда общей юрисдикции от 10.01.2020 № 16-39/2020, Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 03.07.2020 № 16-1828/2020, Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 10.06.2020 № 16-3079/2020 и др. ↑

  16. Ответ на 21 вопрос Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 4 квартал 2006 г. (утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 07.03.2007). ↑

  17. Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16.07.2020 № 16-156/2020. ↑

Cтатья опубликована в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2021. № 4.