Тенденции развития судебной практики по вопросам взыскания неосновательного обогащения с исполнителей контракта

В журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ уже освещались вопросы взыскания убытков с заказчиков, участников торгов и даже с контролеров за незаконные действия, повлекшие прямые убытки одной из сторон в процессе проведения торгов или при исполнении контрактов^[1]. Но в этой статье мы покажем, как складывается практика, когда контролеры фиксируют в актах проверки факты приемки и оплаты оборудования, не отвечающего условиям контракта, либо работ, выполненных не в полном объеме либо вообще не выполненных.

Для начала разберемся, что контролеры считают финансовыми нарушениями.

Неправомерным использованием бюджетных средств, исходя из практики контролирующих органов, признается:

• расходование средств субсидии на госзадание на цели, не связанные с выполнением государственного задания;

• оплата невыполненных работ (неоказанных услуг);

• использование бюджетных средств на текущие расходы вместо их перечисления в доход бюджета;

• совершение операций без оправдательных документов;

• осуществление авансовых платежей сверх установленного размера;

• переплата зарплаты.

По мнению Минфина России, органы финконтроля вправе не только привлечь к административной ответственности, но и направить в правоохранительные органы информацию по фактам, содержащим признаки состава преступления^[2].

Срок давности привлечения к административной ответственности зависит от того, какое лицо (юридическое или должностное) привлекается к ответственности (табл. 1).

Таблица 1

Срок давности привлечения к административной ответственности

При этом не существует прямой нормы законодательства, устанавливающей ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.

Средства, которые были признаны неэффективно использованными, могут потребовать возместить в бюджет на основании представления (предписания) контролирующего органа. Проверяющие также вправе обязать учреждение устранить нарушение и предпринять меры по недопущению неэффективного расходования средств (п. п. 2, 3 ст. 270.2 БК РФ).

На чем основывается арбитражный процесс по такой категории дел?

В соответствии с п. 1 ст. 1102 ГК РФ лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение), за исключением случаев, предусмотренных ст. 1109 ГК РФ.

Следовательно, истец, предъявляя требования о взыскании неосновательного обогащения, должен доказать:

• отсутствие установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований для приобретения денежных средств;
• тот факт, что приобретение или сбережение ответчиком состоялось за счет истца;
• размер обогащения.

При этом отсутствие хотя бы одного из совокупности указанных элементов свидетельствует об отсутствии неосновательного обогащения.

Согласно п. 1 ст. 1107 ГК РФ лицо, которое неосновательно получило или сберегло имущество, обязано возвратить или возместить потерпевшему все доходы, которые оно извлекло или должно было извлечь из этого имущества с того времени, когда узнало или должно было узнать о неосновательности обогащения.

До недавнего времени суды нередко защищали подрядчиков, признавая неправомерными требования о возврате денежных средств. Раз заказчик подписал акты и оплатил работы, то выявленные и допущенные нарушения финансовой дисциплины со стороны заказчиков — это проблема контролеров, заказчиков и бюджета.

Поддерживая подрядчика в такой категории дел, суды исходили из того, что в соответствии со ст. 720 ГК РФ заказчик обязан в сроки и в порядке, которые предусмотрены договором подряда, с участием подрядчика осмотреть и принять выполненную работу (ее результат), а при обнаружении отступлений от договора, ухудшающих результат работы, или иных недостатков в работе немедленно заявить об этом подрядчику.

Заказчик, обнаруживший недостатки в работе при ее приемке, вправе ссылаться на них в случаях, если в акте либо в ином документе, удостоверяющем приемку, были оговорены эти недостатки либо возможность последующего предъявления требования об их устранении. Если заказчик принял работу без проверки, он лишается права ссылаться на недостатки работы, которые могли быть установлены при обычном способе ее приемки (явные недостатки).

Некоторые суды считают, что выявленные при проведении контрольной проверки недостатки, носящие явный характер, не могут быть отнесены к скрытым, которые невозможно определить при приемке работ. Контрольные мероприятия проводятся спустя длительное время после завершения подрядчиком работ на объекте, доступ к которому имеется у неопределенного круга лиц, в связи с чем установленные в акте проверки данные не могут являться относимыми к выполненным ответчиком работам по контрактам.

Пример

После исполнения контракта Главным контрольным управлением города Москвы была проведена проверка учреждения-заказчика, в ходе которой установлены факты неправомерного применения расценок и завышения объемов работ на сумму 4 188 903,12 руб. Считая указанную сумму неосновательным обогащением подрядчика, учреждение со ссылкой на ст. 1102 ГК РФ обратилось в суд с иском о ее взыскании с подрядчика.

Однако суд посчитал, что сделанные контролирующим органом в результате проверки выводы об избыточных расходах на оплату выполненных работ не свидетельствуют о неосновательном обогащении подрядчика.

Акт, принимаемый по результатам подобной проверки, касается публичных отношений, а именно избыточно израсходованных организацией бюджетных денежных средств. Вместе с тем подрядчик не является участником бюджетного процесса и в случае применения ненадлежащих расценок заказчиком не должен нести неблагоприятные для себя последствия. Поскольку подрядчик подписал контракт и прилагаемые к нему сметы в том виде, в котором они входили в конкурсную документацию, и следовал указанной смете при выполнении работ и составлении акта приемки их результатов, то акт контрольного органа не может повлиять на его права и обязанности в частноправовых отношениях.

Таким образом, поскольку спорная сумма является оплатой работ, выполненных в соответствии с условиями контракта и принятых учреждением, требование о взыскании с подрядчика неосновательного обогащения не подлежит удовлетворению.

Изменение цены договора после его исполнения на основании результатов последующих проверок противоречит волеизъявлению сторон, которые вправе самостоятельно определять порядок и условия оплаты выполненных работ.

Кроме того, в силу ст. 720 ГК РФ заказчик, принявший работу без проверки, лишается права ссылаться на недостатки работы, которые могли быть установлены при обычном способе ее приемки^[6].

Однако Президиум ВАС РФ нередко отменял такие решения. Завышение объемов выполненных работ (когда часть работ не выполнена или выполнены работы, не предусмотренные контрактом) и их стоимости в результате необоснованного применения (или неприменения) расценок де-факто означает, что подрядчиком фактически изменены конкурсные условия в части объемов и технологии выполнения работ по контракту.

Пример правовой оценки

Выявленные контрольным управлением нарушения подтверждены и признаны подрядчиком (возможно, это повлияло на вынесенное судом решение. — Прим. авт.). Следовательно, спорная сумма денежных средств включает ошибочную оплату работ, которые не были фактически выполнены либо не предусматривались к выполнению контрактом, а также переплату против согласованных контрактом расценок.

Таким образом, выводы о доказанности факта неосновательного обогащения подрядчика являются обоснованными^[7].

В ходе проверок государственных и муниципальных заказчиков контрольные органы часто выявляют перерасход бюджетных средств. В ситуации, исследованной Президиумом ВАС РФ, подрядчик признал факт завышения стоимости работ. В случае несогласия подрядчика с выводами контролирующего органа судом будет назначена строительно-техническая экспертиза на предмет установления фактического объема и стоимости выполненных работ по контракту^[8].

Спасти подрядчика от материальных потерь, возможно, могла бы ссылка на истечение срока исковой давности, который в соответствии со ст. 196 ГК РФ составляет три года. При этом следует помнить, что в силу п. 2 ст. 199 ГК РФ исковая давность применяется судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения. Истечение срока исковой давности, о применении которой заявлено стороной в споре, является основанием к вынесению судом решения об отказе в иске.

Спорным остается и вопрос о том, от какой даты исчислять трехлетний срок. И при его решении единства в судебной практике, к сожалению, нет. В одних случаях суды указывают, что исчисление срока исковой давности необходимо вести с момента подписания заказчиком акта сдачи-приемки результатов работ, в других ведут отсчет срока с момента последнего по дате перечисления денежных средств за выполненные работы.

Поэтому судьи нередко отклоняют доводы заказчиков о том, что до получения акта проверки контролирующего органа у них не было правовых оснований для обращения за судебной защитой, поскольку им не было известно о нарушении их прав, о чем свидетельствуют факты приемки и оплаты смонтированного оборудования.

И такая позиция судов, конечно, благоприятна для подрядчика. Однако в последнее время судебная практика меняется в пользу заказчиков и контролеров. И уже есть примеры исчисления срока исковой давности с даты составления акта контрольного обмера во время проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств.

Все чаще и чаще решения принимаются в пользу контролеров.

Рассмотрим в качестве примера «Правовые подходы, применяемые Арбитражным судом Уральского округа при рассмотрении споров по договорам строительного подряда, а также по государственным (муниципальным) контрактам на выполнение строительных работ»^[9].

Извлечение

Вопрос: в случае если после приемки работы и подписания соответствующих актов без возражений по итогам проверки заказчика со стороны контрольно-ревизионного органа (например, КРУ, Счетной палаты РФ, субъекта РФ, иного надзорного органа) будет выявлено, что реальный объем выполненных работ меньше, чем указано в подписанных заказчиком и подрядчиком актах, возможно ли удовлетворение требований об уменьшении стоимости работ пропорционально выполненным работам или о взыскании неосновательного обогащения? Либо же суд должен отказывать в удовлетворении заявленных требований, руководствуясь при этом положениями п. 3 ст. 720 ГК РФ: есть подписанный с двух сторон без замечаний акт, недостатки зачастую носят явный характер и могли быть обнаружены при обычной приемке работ государственным или муниципальным заказчиком, проверка результата работ произведена без вызова и участия подрядчика, нет оснований для наступления ответственности?

Ответ. Государственный (муниципальный) контракт на выполнение строительных работ регулируется как общими положениями гражданского законодательства об обязательствах, так и нормами, установленными для договоров подряда.

Подписание актов выполненных работ без возражений и замечаний не препятствует заказчику впоследствии оспаривать фактический объем, стоимость и качество выполненных работ (п. 12, 13 информационного письма Президиума ВАС РФ от 24.01.2000 № 51).

Данные обстоятельства подлежат установлению по общим правилам доказывания, предусмотренным арбитражным процессуальным законодательством.

Представленный заказчиком акт контрольно-ревизионного либо иного проверяющего органа, составленный по результатам проверки деятельности заказчика, является одним из письменных доказательств по делу, подлежит исследованию и оценке наряду с иными доказательствами.

В силу ст. 720 ГК РФ заказчик при приемке работ обязан проверить результат работ на соответствие объемов выполненных работ и наличие явных дефектов.

Поскольку объем работ проверяется заказчиком при их приемке и подписании актов, заказчик, принявший работу без проверки, по общему правилу, установленному п. 3 ст. 720 ГК РФ, не вправе ссылаться на данные недостатки.

При этом необходимо учитывать, что по смыслу п. 2 ст. 720 ГК РФ несогласие заказчика с результатом принятых работ, при отсутствии соответствующей оговорки в акте приемки, может следовать из иных документов либо действий сторон.

Кроме того, при представлении заказчиком доводов и доказательств о том, что стороны (в т. ч. подрядчик) при оформлении актов действовали заведомо недобросовестно (например, подписали акты без осуществления действий по фактической приемке работ), не исключается с учетом конкретных обстоятельств дела возможность оценки действий сторон по подписанию актов о приемке выполненных работ как злоупотребления правом.

Регулирование правоотношений в сфере исполнения контрактов на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции РФ, ГК РФ, БК РФ, Закона № 44-ФЗ и других федеральных законов (ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с положениями гл. 10 БК РФ закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является одним из направлений расходования бюджетных средств соответствующих бюджетов, которое должно осуществляться с соблюдением принципов, положенных в основу бюджетного устройства РФ.

Одним из таких принципов является принцип эффективности использования бюджетных средств, закрепленный в ст. 34 БК РФ. Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и/или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Осуществление бюджетных расходов на оплату результатов подрядных работ, приобретаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которые выполнены с отступлением в худшую сторону от задания (проектной документации) заказчика, в т. ч. по объемам работ, используемым материалам, поставленному оборудованию, нарушает данный принцип.

Согласно ст. 94 Закона № 44-ФЗ исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и данным законом, в т. ч. приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, предусмотренных контрактом.

Как уже не раз отмечалось выше, в силу п. 1 ст. 720 ГК РФ заказчик обязан осмотреть и принять выполненную работу (ее результат), а при обнаружении отступлений от договора, ухудшающих результат работы, или иных недостатков в работе немедленно заявить об этом подрядчику. Заказчик, принявший работу без проверки, лишается права ссылаться на недостатки работы, которые могли быть установлены при обычном способе ее приемки (явные недостатки). Вместе с тем п. 3 ст. 720 ГК РФ содержит важное условие применения этой нормы — «если иное не предусмотрено договором подряда».

А это означает, что при наличии в контракте положений, позволяющих предъявлять требования о возврате части оплаты по контракту, заказчик вправе ссылаться на недостатки работ (в т. ч. выявленные после окончания срока действия контракта), в т. ч. в части объема и стоимости этих работ, по результатам проведенных уполномоченными контрольными органами проверок. В случае установления уполномоченными контрольными органами фактов выполнения работ не в полном объеме и/или завышения их стоимости подрядчик осуществляет возврат заказчику излишне уплаченных денежных средств.

Рассмотрим пример из практики 2022 г.

Пример

Подрядчик выполнил работы по благоустройству территории на объекте заказчика. Работы по контрактам были приняты и оплачены заказчиком в полном объеме и в установленные сроки.

На следующий год Департаментом капитального ремонта г. Москвы была проведена проверка закупочной деятельности заказчика, выявившая неправомерный расход бюджетных средств в рамках вышеуказанных контрактов на общую сумму 32 297 632,74 руб.

По итогам проверки были установлены факты невыполнения предусмотренных контрактами объемов работ, в т. ч. по монтажу алюминиевых павильонов, по установке металлических стоек для спортивных ограждений, по монтажу сетки для ограждения спортивных площадок, по монтажу передатчиков средних и длинных волн. Кроме того, отсутствовали интерактивные мультимедийные устройства с интерактивным столом и горизонтальной жидкокристаллической панелью, а также приствольные решетки деревьев. Несмотря на это, все вышеуказанные объемы работ были приняты и оплачены!

Заказчик обратился в суд с иском о взыскании с подрядчика неосновательного обогащения в виде излишне уплаченных денежных средств в размере 32 297 632,74 руб., а также процентов.

Исполнитель по контракту указал, что все работы по контрактам были выполнены в полном объеме, приняты согласно актам о приемке выполненных работ, подписанным сторонами без возражений. При приемке работ отступления и недостатки зафиксированы не были. Проверка проводилась спустя полтора года после сдачи работ на объекте, доступном для посещения неограниченного круга лиц, в связи с чем акт проверки не может быть надлежащим доказательством, однозначно свидетельствующим о ненадлежащем исполнении подрядчиками работ по контрактам.

Суды трех инстанций критически отнеслись к представленному акту проверки, поскольку указанные в нем недостатки не могут быть отнесены к скрытым, которые невозможно определить при приемке работ. Также было отмечено, что контрольные мероприятия проводились спустя длительное время после завершения ответчиком работ на объекте, доступ к которому имеется у неопределенного круга лиц, в связи с чем установленные в акте проверки данные не могут являться относимыми к выполненным ответчиком работам по контрактам. В итоге заказчику было отказано в удовлетворении его требований.

Однако определением Верховного Суда РФ от 06.05.2022 № 305-ЭС22-2014 дело № А40-133808/2020 было передано в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ. Были сочтены заслуживающими внимания доводы учреждения о том, что при заключении контрактов стороны предусмотрели специальные условия, касающиеся порядка выявления недостатков в результатах работ и их последствий, позволяющие учреждению ссылаться на недостатки работ по результатам проверок использования средств бюджета субъекта РФ.

Действительно, условиями контрактов устанавливалось, что в случае выявления уполномоченными контрольными органами фактов выполнения работ в неполном объеме и/или завышения их стоимости подрядчик осуществляет возврат учреждению излишне уплаченных средств. Из чего следует, что стороны достигли договоренности в том, что факт ненадлежащего исполнения обществом обязательств по контракту может быть установлен не только в ходе приемки результатов работ учреждением, но и в последующем компетентным контролирующим органом и что в последнем случае к обществу также могут быть предъявлены претензии, связанные с недостатками в выполненных работах или неправильной оценкой их стоимости. Согласовывая условия контрактов, заказчик и подрядчик свободно распорядились своими гражданскими правами, добровольно приняли указанные обязательства и, как следует из положений ст. 309, 310, 421 ГК РФ, должны исполнять их надлежащим образом.

Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 20.06.2022 № 305-ЭС22-2014 по делу № А40-133808/2020 выводы нижестоящих судов были признаны ошибочными.

Поскольку условия контрактов были однозначно сформулированы, подрядчик должен был оценить их с точки зрения своей обычной хозяйственной деятельности при принятии решения об участии в закупке, т. е. должен был учитывать необходимость возврата излишне уплаченных денежных средств в случае установления соответствующих фактов контрольными органами.

Отказавшись исполнить претензию заказчика, подрядчик уклонился от обязанности, предусмотренной контрактами. Приняв судебные акты в пользу подрядчика, суды нижестоящих инстанций не учли, что обозначенные положения контрактов введены в целях обеспечения эффективности государственного финансового контроля за правильностью расходования бюджетных средств, который направлен на реализацию публично значимых целей бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках, а именно на защиту публичного интереса в экономичном и эффективном расходовании бюджетных средств при государственных закупках.

И не столь важно, какой именно контрольный орган выявил нарушение —ведомственный (внутренний финансовый контроль) или внешний (Счетная палата). Целью финансового контроля является не только выявление и документальная фиксация нарушения, допущенного при использовании бюджетных средств, но и принятие мер, направленных на восстановление баланса публичных и частных интересов в рамках осуществленных закупок.

Действия частноправового характера (подписание актов приемки, соглашений и т. п.) сами по себе не могут нивелировать публично значимые цели. По убеждению автора, в дальнейшем суды будут рассматривать акты проверок контрольных органов как одно из доказательств факта излишней уплаты средств подрядчику, даже если в контракте не будет такого спасительного пункта, как в деле № А40-133808/2020. Хотя в отсутствие такого пункта процесс взыскания, безусловно, будет сложнее.

1. Александров Г. А. Взыскание убытков в контрактной системе // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2019. № 2. ↑

2. Письмо Минфина России от 13.03.2020 № 02-09-09/19430. ↑

3. Ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, постановление Конституционного Суда РФ от 17.05.2022 № 19-П. ↑

4. Там же. ↑

5. Ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ, постановления Верховного Суда РФ от 20.01.2022 № 6-АД21-6-К2, Конституционного Суда РФ от 17.05.2022 № 19-П. ↑

6. Постановление Президиума ВАС РФ от 22.04.2014 № 19891/13 по делу № А40-151181/12. ↑

7. Постановление Президиума ВАС РФ от 22.04.2014 № 19891/13 по делу № А40-151181/12. ↑

8. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20.08.2013 по делу № А33-14810/2012. ↑

9. Утверждены на заседании президиума ФАС Уральского округа 18.12.2015. ↑

Статья опубликована в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2022, № 10.