Недостоверная информация в заявках участников: риски заказчиков и участников торгов

С 1 января 2022 г. нормативно-правовые акты, принятые в развитие Закона № 44-ФЗ, стали предусматривать значительное число случаев, когда участникам закупок требуется подтверждать свою квалификацию (прежде всего наличие у них опыта, связанного с предметом закупки). В связи с этим участились случаи представления в составе заявок фальсифицированных, подложных, рисованных на коленке контрактов/договоров, подтверждающих опыт участника закупки. Недобросовестные участники закупок ошибочно полагают, что раз в Законе № 44-ФЗ и в КоАП РФ не предусмотрено штрафов за недостоверную информацию в заявках, а риски отклонения заявки с недостоверными сведениями невелики, то стоит рискнуть, а вдруг проскочит.

С каждым месяцем данная проблема приобретает все больший размах. На нее уже обратили самое серьезное внимание контролеры, регуляторы, Прокуратура РФ, правоохранительные органы.

За 2023 г. ФАС России рассмотрела 460 жалоб, связанных с представлением участниками закупок недостоверной информации, в то время как в 2022 г. около 100. Увеличение произошло в 5 раз!

На сегодняшний день позиция ФАС России такова: в случае выявления путем принятия разумных и объективных мер недостоверной информации, содержащейся в заявке на участие в закупке, такая заявка подлежит отклонению в соответствии с п. 3 ч. 5 и п. 8 ч. 12 ст. 48 Закона № 44-ФЗ.

Кроме того, в порядке, предусмотренном ст. 141 УПК РФ, заказчик, уполномоченный орган вправе направить в МВД России и Генеральную Прокуратуру РФ информацию о преступлении, предусмотренном ч. 5 ст. 327 УК РФ, и документы, подтверждающие факт его совершения.

Что считать недостоверной информацией в заявке?

К сожалению, Законом № 44-ФЗ не определено, как и при каких обстоятельствах сведения признаются недостоверными. Вместе с тем под недостоверными сведениями следует понимать сведения, не соответствующие действительности.

Так, исходя из правовой позиции Верховного Суда РФ, изложенной в постановлении от 24.02.2005 № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц», под не соответствующими действительности сведениями понимаются утверждения о фактах или событиях, которые не имели места в реальности и во время, к которому относятся оспариваемые сведения.

Кроме того, предоставленное заказчику право отклонить поданную заявку в случае обнаружения в ней недостоверных сведений свидетельствует о том, что располагать такой информацией заказчик должен непосредственно на момент принятия соответствующего решения, причем располагать доказательствами такой недостоверности, но не руководствоваться предположениями.

Пример правовой оценки

Недостоверной информацией, представленной в составе заявки, по мнению суда, является несоответствие представленных документов внешним объективным источникам, которые можно самостоятельно найти и сопоставить, т. е. представление заведомо не соответствующих действительности сведений путем подлога или фальсификации документов (например, представлены сведения о наличии лицензий и сертификатов, которые на самом деле не выдавались, сведения о продукции, которые противоречат официальным данным производителя). В составе заявки при этом должна быть представлена недостоверная информация, которая препятствует допуску заявки к участию в торгах^[1].

Наибольшие риски наличия недостоверных сведений при проведении торгов фиксируются:

• при аккредитации компаний в ЕИС и на электронных площадках;
• при подтверждении участниками закупок своего соответствия дополнительным требованиям, установленным в постановлении Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571 (далее — ПП РФ № 2571) (представление подложных договоров, подтверждающих наличие опыта);
• при участии в электронных конкурсах (представление подложных договоров с целью получения высокой оценки по показателю «наличие опыта, связанного с предметом закупки», в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 (далее — ПП РФ № 2604);
• в иных случаях (представление просроченных, утративших силу, «нарисованных» сертификатов, свидетельств, справок, дипломов и т. д.).

Некоторые выводы, которые позволяет сделать анализ судебной практики

1. Чтобы удостовериться в подлинности предоставленных сведений, члены закупочной комиссии заказчика не лишены права направлять запросы о достоверности представленных данных в адрес соответствующих органов государственной власти, юридических и физических лиц, указанных в заявке и приложениях к ней.

Пример

Заказчик обратился в суд с требованием о признании незаконным и подлежащим отмене решения комиссии Московского областного УФАС России. По его мнению, на комиссию заказчика не возложена обязанность проверять достоверность документов, представленных для оценки по критерию «квалификация участника закупки» (если такой критерий установлен извещением о закупке).

Суды указали, что в случае возникновения сомнений в достоверности представленных сведений комиссия заказчика вправе и обязана проверить (путем направления запросов в органы государственной власти, использования сервиса ФНС России «Прозрачный бизнес» и иными способами), соответствуют ли действительности сообщенные участником сведения. Невыполнение этих требований способствовало признанию победителем конкурсов и заключению контрактов по итогам их проведения с участником, который сообщил недостоверные сведения.

Согласно п. 8 ч. 12 ст. 48 Закона № 44-ФЗ заявка подлежит отклонению в т. ч. в случае выявления недостоверной информации, содержащейся в заявке на участие в закупке. Таким образом, при рассмотрении и оценке вторых частей заявок конкурсная комиссия заказчика обязана проверить заявки участников закупки на отсутствие всех оснований, предусмотренных ч. 12 ст. 48 Закона № 44-ФЗ^[2].

2. Если будет установлено наличие недостоверных сведений в заявке победителя торгов, то ему придется вернуть заказчику аванс, полученный во исполнение контракта. Норма п. 1 ч. 15 ст. 95 Закона № 44-ФЗ, обязывающая заказчика отказаться от исполнения ничтожного контракта, в полной мере корреспондирует правилам о последствиях недействительности сделки, указанным в п. 1 и 2 ст. 167 ГК РФ.

Пример

Согласно протоколу подведения итогов электронного конкурса общество набрало наибольшее количество баллов среди трех претендентов, представив сведения о десяти исполненных контрактах. По условиям заключенного контракта на выполнение проектно-изыскательных работ победителю конкурса был перечислен аванс в размере 5 586 000 руб.

Впоследствии прокуратура установила наличие в заявке данного участника закупки недостоверных сведений: договоры подряда и акты выполненных работ были составлены формально, в отсутствие фактических подрядных правоотношений. Заказчику было предписано принять меры по расторжению контракта и возврату уплаченного аванса. Исполняя представление прокуратуры, заказчик обратился в суд с иском о взыскании суммы перечисленного аванса.

Суд напомнил, что в силу п. 3, 4 ст. 1 ГК РФ участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно; никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения. Злоупотребление правом запрещает и ст. 10 ГК РФ. Между тем ООО, в нарушение правил участия в конкурсе, установленных Законом № 44-ФЗ, представило недостоверную информацию, которая способствовала признанию его победителем торгов и заключению контракта.

Признание государственного контракта ничтожной сделкой свидетельствует о выполнении обществом работ в отсутствие контракта. А поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта по общему правилу не порождает у исполнителя право требовать оплаты соответствующего предоставления^[3].

Таким образом, основания для удержания аванса отсутствуют, последствием признания государственного контракта ничтожным является его возврат^[4].

Необходимо подчеркнуть, что в рассматриваемом деле аванс был выплачен заказчиком до того, как стало известно о допущенных участником закупки нарушениях. Именно поэтому суд пришел к выводу, что данные действия не могут считаться подтверждением сделки, заключенной с нарушением. Иной подход свидетельствовал бы о возможности недобросовестного лица извлекать прибыль при совершении противозаконных действий, нарушая публичный правопорядок.

Реестр недостоверных сведений ФАС России

На официальном сайте ФАС России весной 2024 г. заработал Реестр недостоверных сведений, представленных участниками закупок^[5] (далее — РНС ФАС России). В указанный реестр службой включается следующая информация:

• номер извещения о закупке;
• предмет представляемого участником контракта (договора);
• цена представляемого участником контракта (договора);
• реквизиты договора (контракта);
• основания предъявления требования в соответствии с извещением: по постановлению Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571 или по постановлению Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604;
• лицо, представившее недостоверные сведения;
• реквизиты решения органа, выявившего нарушения;
• информация о том, каким способом контролеры выявили нарушения в части установления недостоверной информации (как подтверждали несоответствие).

Далее рассмотрим некоторые примеры включения в РНС ФАС России организаций, представлявших в своих заявках недостоверные сведения об опыте и квалификации.

Пример 1

Согласно извещению о закупке участники электронного аукциона должны были подтвердить свое соответствие дополнительному требованию, предусмотренному поз. 7 приложения к ПП РФ № 2571. Один из способов, как участники закупки могли это сделать, — представить копию договора на выполнение работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства (за исключением линейного объекта), а также акты выполненных работ, подтверждающие его исполнение, при условии что цена выполненных работ составляет не менее 40 % НМЦК.

Комиссия заказчика установила, что один из участников закупки ранее (в иных закупках) уже представлял идентичный договор с идентичными реквизитами, с тем же самым объектом капитального строительства, но с иным значением цены контракта —значительно более низким, чем было указано в этот раз.

Заявка была отклонена в связи с выявлением в ней недостоверных сведений. Жалобу участника на отклонение признали необоснованной, а сведения о нем включили в РНС ФАС России^[6].

Пример 2

Как и в предыдущем примере, участники закупки должны были подтвердить свое соответствие дополнительному требованию, предусмотренному поз. 7 приложения к ПП РФ № 2571. С этой целью участник победитель аукциона представил следующие документы:

• договор генерального подряда от 22.07.2015, заключенный между ним и ООО на выполнение работ по строительству 25-этажного дома со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями и подземным паркингом;
• акт приемки объекта капитального строительства, а также акты выполненных работ, подтверждающие цену выполненных работ;
• разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 25.12.2018, выданное региональным министерством строительства.

ФАС России направила в адрес министерства строительства запрос информации о предоставлении оригинала разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Оказалось, что дата выдачи оригинального разрешения — 25.12.2017.

Кроме того, у ФНС России была запрошена информация о наличии договорных отношений между победителем и ООО. В ответ ФНС России сообщила об отсутствии договорных отношений и взаиморасчетов по представленному участником закупки договору.

В адрес победителя был направлен запрос о представлении оригинала договора генерального подряда, однако представитель победителя на заседании Комиссии ФАС России сообщил о невозможности исполнения данного требования «в связи с утратой соответствующего документа».

Учитывая изложенное, Комиссия ФАС России пришла к выводу, что представленные победителем документы являются подложными и носят мнимый характер, следовательно, не подтверждают наличие у него опыта выполнения работ, связанного с предметом контракта. Решение о признании заявки победителя соответствующей требованиям извещения признано незаконным^[7].

Немаловажно, что в рассмотренном примере Комиссия ФАС России усмотрела в бездействии комиссии заказчика по осуществлению закупок признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ (допуск заявки, которая подлежала отклонению).

Пример 3

Победителем аукциона был представлен в составе заявки договор на выполнение работ по благоустройству территорий на сумму 1 870 919 540 руб.

В целях проверки достоверности этой информации закупочной комиссией были направлены запросы в адрес второй стороны представленного договора и в адрес администрации городского округа, где выполнялись работы по благоустройству. От второй стороны представленного договора был получен ответ, подтверждающий факт заключения указанного договора с победителем закупки, вследствие чего данный опыт был засчитан комиссией заказчика.

Вместе с тем был получен ответ от администрации городского округа, опровергающий факт заключения спорного договора и факт выполнения победителем аукциона работ по нему. В связи с этим решение о признании заявки победителя соответствующей требованиям извещения было признано незаконным^[8].

Пример 4

При подаче заявки на участие в электронном аукционе ООО в качестве подтверждения опыта выполнения аналогичных работ представило договор строительного подряда на строительство объекта капитального строительства (жилой дом) по адресу, год завершения строительства 2023. Между тем, согласно выписке из ЕГРН, строительство объекта завершено в 2018 г.

По данным реестра контрактов, ООО не имеет исполненных договоров на выполнение работ по строительству или реконструкции объектов капитального строительства. Комиссия УФАС России пришла к выводу, что представление ООО недостоверных сведений в составе своей заявки привело к нарушению существенных условий заключенного контракта, т. к. подрядчик не предпринимал достаточных действий для исполнения принятых на себя обязательств в установленные сроки ввиду отсутствия достаточного опыта выполнения работ в соответствующей сфере. В связи с наличием в поведении участника закупки признаков недобросовестности сведения о нем были включены в РНП^[9].

ФАС России рекомендует заказчикам и контролерам производить проверку сведений об опыте участников, в частности:

1. На этапе рассмотрения заявок:

• направлять запросы в компетентные органы (на предмет наличия движения денежных средств между контрагентами);
• отклонять заявки в случае выявления в них недостоверной информации (после принятия соответствующих поправок к Закону № 44-ФЗ это станет возможным на любом этапе до заключения контракта);
• направлять материалы в ФАС России для включения сведений об участнике в РНС ФАС России (в этом случае ФАС России инициирует аннулирование аккредитации на электронной площадке);
• направлять материалы в правоохранительные органы.

2. На этапе исполнения контрактов:

• отказываться от исполнения контракта в одностороннем порядке на основании п. 1 ч. 15 ст. 95 Закона № 44-ФЗ, если недостоверные сведения были представлены для подтверждения соответствия участника закупки дополнительным требованиям, предусмотренным ПП РФ № 2571;
• направлять материалы в ФАС России для рассмотрения вопроса о включении сведений о поставщике (подрядчике, исполнителе) в РНП;
• направлять материалы в ФАС России для включения сведений об участнике закупки в РНС ФАС России (ФАС России при этом инициирует аннулирование аккредитации на электронной площадке);
• направлять материалы в правоохранительные органы.

Опубликовано в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2024. № 10.

1. Постановление АС Северо-Западного округа от 12.10.2021 по делу № А56-292/2021. ↑
2. Определение Верховного Суда РФ от 14.06.2023 № 305-ЭС23-11165 по делу № А40-136537/2022. См. также Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2023 № 3288-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы муниципального казенного учреждения „Центр закупок“ Раменского городского округа Московской области на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 11 и пунктом 8 части 12 статьи 48 Федерального закона „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“». ↑
3. П. 20 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017). ↑
4. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 17.06.2020 № 310-ЭС19-26526 по делу № А84-2224/2018. ↑
5. https://fas.gov.ru/pages/reestr_kompanij_nedostoverno. ↑
6. Решение Самарского УФАС России от 23.06.2023 № 281-14856-23/4. ↑
7. Решение ФАС России от 11.07.2024 № П-159/24. ↑
8. Решение Московского областного УФАС России от 02.05.2024 № 050/06/105-12926/2024. ↑
9. Решение Приморского УФАС России от 29.07.2024 № 25-266/04-2024. ↑